Il Consiglio di Stato affronta la questione dell’applicabilità del silenzio-assenso nell’ambito del procedimento volto al subentro di un soggetto terzo nelle concessioni demaniali marittime in essere.
Con sentenza n. 796/2024 del 25/01/2024 il Consiglio di Stato, sez. VII, torna ad affrontare la delicata questione del subentro nel titolo concessorio di un soggetto terzo rispetto all’amministrazione concedente e al concessionario originario, sottolineando l’inconfigurabilità di qualsivoglia meccanismo di sostituzione soggettiva automatica che prescinda da una valutazione discrezionale da parte dei pubblici poteri.
La vicenda trae origine da un provvedimento di rigetto al trasferimento della titolarità adottato dal Comune di Anzio, nell’ambito di una richiesta effettuata da una società costituita ad hoc per il subentro in una concessione demaniale, di cui era titolare una fallenda ditta individuale.
All’interno del giudizio di primo grado, innanzi al Tribunale Amministrativo per il Lazio, la ricorrente censurava tale diniego sulla base dell’asserito perfezionamento del silenzio-assenso, di cui all’art. 20 della legge 241/1990 e smi, in relazione alla domanda di subentro presentata.
In particolare, sosteneva che decorsi trenta giorni dalla presentazione della domanda, in caso di inerzia da parte dell’Amministrazione, la domanda sarebbe stata da intendersi come approvata, con conseguente consumazione del potere autorizzatorio in capo al Comune.
In subordine, parte ricorrente sottolineava come, in ogni caso, ai sensi degli artt. 46 del R.D. 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione) e 30 del d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 (recante il “regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione”), il subentro di un soggetto terzo nella titolarità della concessione sarebbe subordinato ad espressa autorizzazione da parte dell’autorità concedente nel solo caso di vendita o di esecuzione forzata.
Tuttavia, il Tar Lazio rigettava tali doglianze osservando come “Dalla lettura della norma emerge come il legislatore abbia ricostruito le vicende circolatorie delle concessioni demaniali marittime secondo lo schema della novazione soggettiva, trattandosi della sostituzione di un soggetto nell’ambito di un rapporto concessorio preesistente, del quale permangono invariate le relative condizioni e scadenze.
Così inteso, l’istituto del subingresso non si presenta come una relazione interprivata alla quale è estranea ogni valutazione di opportunità da parte dell’amministrazione concedente quanto, piuttosto, un istituto sui generis, contemporaneamente diverso dal rilascio della concessione (artt. 36 e ss.Cod. nav.), ma anche dalla mera autorizzazione, in cui il soggetto subentrante deve acquisire l’approvazione del concedente pena l’inefficacia della sostituzione nei rapporti con quest’ultimo”.
E, ancora “l’art. 46 cod.nav., lungi dal descrivere una fattispecie autorizzatoria, delinea una potestà pubblica che partecipa della medesima natura del potere concessorio che ha condotto all’emanazione del provvedimento della cui successione si tratta, siffatta potestà non può essere circoscritta alle sole ipotesi in cui la successione nel godimento dei beni oggetto del rapporto concessorio sia stata determinata dalla vendita o dall’esecuzione forzata sui beni medesimi, dovendo piuttosto esplicarsi in tutte le ipotesi in cui al concessionario originario venga a sostituirsi un terzo, indipendentemente dal titolo privatistico sotteso alla circolazione dei beni oggetto di concessione e delle relative vicende”.
Ad avviso del TAR, cioè il procedimento di subingresso, postulando il necessario apprezzamento dell’amministrazione -chiamata ad esercitare un potere di natura pubblicistica al momento dell’autorizzazione- non consentirebbe l’applicazione del meccanismo di silenzio-assenso previsto in via generale dall’art. 20, l. 241/90, che presuppone al contrario l’assenza di discrezionalità (tecnica o amministrativa) da parte dei pubblici poteri.
Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato conferma in secondo grado la decisione del TAR Lazio, condividendone le argomentazioni giuridiche.
In primo luogo il massimo consesso amministrativo evidenzia come l’inapplicabilità di automatismi nel trasferimento di titolarità delle concessioni demaniali marittime derivi, in ogni caso, dal diritto eurounitario, sottolineando come: “innanzitutto, che in considerazione di quanto previsto, all’art.12, dalla Direttiva CE n.123 del 2006 (cd. “Direttiva Bolkestein), per come interpretata, anche da ultimo, dalla Corte di Giustizia con la decisione del 20 aprile del 2023 resa nella causa C-348/22 (per l’analisi della quale rimandiamo al nostro precedente articolo), tale ultimo adempimento (cioè l’adozione di un provvedimento espresso) era imposto dalla normativa comunitaria il che, ai sensi del comma 4 dell’art.20 L. 241 citata, già impediva l’operatività dell’istituto del silenzio-assenso, reclamato dal motivo in esame”.
In secondo luogo pone l’accento sui profili pubblicistici che impedirebbero in ogni caso la circolazione del titolo senza una valutazione da parte dell’Amministrazione concedente, rendendo pertanto inconfigurabile ab origine l’operatività dell’istituto del silenzio-assenso che invece consentirebbe tale trasferimento sulla base della mera inerzia del Comune per un determinato lasso di tempo.
In conclusione evidenzia come l’art. 46 del Codice della navigazione preveda l’espressa autorizzazione da parte del concedente non solo nello specifico caso, individuato dal comma 2, di vendita o esecuzione forzata, ma anche in via generalizzata, al comma 1, in tutti i casi di subentro da parte di un soggetto terzo rispetto all’originario rapporto concessorio.
Sulla base di tali argomentazioni il Consiglio di Stato rigetta dunque l’appello, richiamando un precedente (Cons. Stato sez. V, 04/01/2018, n.52), dal quale “il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi (…):(“Al di là del nomen iuris utilizzato dalla norma (autorizzazione), la disciplina relativa al subingresso nella concessione demaniale marittima delinea un istituto sui generis, contemporaneamente diverso dal rilascio della concessione (artt. 36 e ss. cod. nav.), ma anche dalla mera autorizzazione; si tratta, infatti, della sostituzione di un soggetto nell’ambito di un rapporto concessorio preesistente (del quale permangono le condizioni e scadenze),e dunque di una novazione soggettiva, che necessariamente partecipa della natura della concessione demaniale, configurando una sorta di fenomeno derivativo, rispetto al quale non opera il silenzio assenso, occorrendo invece un provvedimento espresso; tale soluzione trova indiretta conferma, sul piano sistematico, nella disposizione dell’art. 30 del reg. nav. mar., il cui comma 3 stabilisce che « qualora l’amministrazione, in caso di vendita o di esecuzione forzata, non intenda autorizzare il subingresso dell’acquirente o dell’aggiudicatario nella concessione, si applicano in caso di vendita le disposizioni sulla decadenza e in caso di esecuzione forzata le disposizioni sulla revoca »; in particolare, la previsione di una revoca (dell’originaria concessione) sembra escludere che il subingresso si fondi su di un mero provvedimento di rimozione di un limite ad un diritto preesistente.”)”.
Articolo scritto da Avvocato Massimiliano Campofranco – settore Diritto Amministrativo e Appalti
Studio Campofranco – Viale Italia 128 Ladispoli (RM)
