Quando in una procedura di gara i ribassi offerti dai concorrenti risultano particolarmente elevati, la stazione appaltante può decidere di rivedere la propria valutazione iniziale e revocare l’intera procedura. È quanto ha ribadito il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7091/2025 pronunciata dalla Sezione Quinta.
Il caso: una gara per i servizi di banca depositaria
Una Fondazione aveva indetto una procedura ristretta per l’affidamento dei servizi di banca depositaria e dei servizi connessi alla gestione del proprio patrimonio mobiliare. All’esito della valutazione delle offerte, erano emersi ribassi molto consistenti: due concorrenti avevano presentato riduzioni superiori al 56% e un altro si era attestato intorno al 47%.
Ritenendo che tali valori fossero sintomatici di un’erronea determinazione della base d’asta – considerata quindi troppo alta rispetto alle condizioni reali di mercato – la Fondazione aveva deciso di revocare l’intera procedura, annunciando una nuova gara con criteri aggiornati e più aderenti al fabbisogno.
Il contenzioso davanti al TAR e al Consiglio di Stato
L’operatore economico risultato primo in graduatoria aveva contestato la revoca davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sostenendo che la decisione fosse illegittima e sproporzionata. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che si trattasse di una valutazione insindacabile di merito amministrativo.
L’impresa ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, lamentando che non vi fossero i presupposti per la revoca e che i ribassi offerti non potessero giustificare una decisione così radicale.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, ribadendo il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “anche in relazione ai procedimenti a evidenza pubblica, l’amministrazione conserva la potestà discrezionale di ritirare in autotutela il bando, i singoli atti della gara e lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorché definitivo, laddove riscontri la presenza di illegittimità, ovvero a fronte di motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna, o anche solo da sconsigliare, la prosecuzione della procedura”, ha confermato la legittimità della revoca, precisando che:
l’individuazione della base d’asta è una valutazione di natura tecnico-discrezionale della stazione appaltante, che può essere riesaminata in presenza di elementi indiziari gravi;
ribassi particolarmente elevati (nel caso in esame, 56% e 47%) rappresentano un dato autoevidente, sufficiente a far sospettare una sovrastima del valore posto a base di gara;
- l’individuazione dell’importo da porre a base d’asta, da parte della stazione appaltante, è la risultante di una valutazione, di natura tecnico-discrezionale, da compiere in relazione all’oggetto del contratto da affidare;
la stazione appaltante conserva sempre il potere di revocare la procedura in autotutela, purché lo faccia per motivi di interesse pubblico e con una motivazione congrua, nel caso in esame soddisfatta dall’aver riscontrato ex post una erronea valutazione estimativa effettuata in sede di indizione della gara;
- il potere di revoca di cui all’art. 21-quinquies della l.241/1990 implica l’esercizio di un potere di natura discrezionale, il cui utilizzo tuttavia (contrariamente da quanto sostenuto dal TAR Lazio in primo grado) non sfugge al sindacato del giudice amministrativo, che ben ne può rilevare l’assenza di logicità o di proporzionalità, o, ancora, la carenza di presupposti o il travisamento dei fatti o, infine, il difetto di motivazione.
Di conseguenza, sia pure accogliendo le doglianze dell’appellante in relazione alla sindacabilità in sede giurisdizionale (che il giudice di prime cure aveva invece ritenuto insussistente) della potestà discrezionale dell’amministrazione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e la scelta della Fondazione di rinnovare la gara è stata ritenuta conforme ai principi di legittimità e buon andamento della pubblica amministrazione.
Spunti operativi per le imprese
Questa decisione offre due spunti di riflessione utili per gli operatori economici:
Attenzione ai ribassi eccessivi – Offerte con riduzioni troppo elevate, pur potendo risultare vincenti nel breve termine, possono indurre la stazione appaltante a ritenere errata la propria base d’asta e a revocare la procedura, con conseguente perdita di tempo e risorse per i concorrenti.
Revoca come potere discrezionale – Le imprese devono essere consapevoli che la revoca di una gara, se motivata da ragioni di interesse pubblico e da una valutazione non illogica, difficilmente potrà essere annullata in giudizio.
In definitiva, la sentenza conferma un principio importante: il ribasso non è l’unico parametro decisivo. Conta anche la sostenibilità dell’offerta rispetto al mercato e l’equilibrio complessivo della procedura.
📄 Scarica qui la Sentenza Consiglio di Stato n. 7091/2025 sul tema dei ribassi troppo alti e della revoca della gara d’appalto.
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