Il tema dell’indicazione dei costi della manodopera nelle offerte di gara è stato oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale, soprattutto con riguardo alle lavorazioni affidate in subappalto. L’obbligo di indicare nella propria offerta economica i costi della manodopera viene previsto dall’art. 108 comma 9 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) e in sede di applicazione giurisprudenziale ci si è chiesti se tale obbligo fosse da estendere anche con riguardo ai costi della manodopera impiegata dal subappaltatore. Due recenti sentenze – Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 giugno 2025, n. 5580 e TAR Veneto, Sez. I, 9 settembre 2025, n. 1536 – hanno fornito chiarimenti significativi.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato
Tale giudizio d’appello, trae origine da una pronuncia di primo grado dove “la sentenza appellata, ha ritenuto legittima l’esclusione [della ricorrente] con la motivazione che nell’offerta economica dovevano essere indicati obbligatoriamente anche i costi relativi al personale per le attività affidate in subappalto e che, in tale prospettiva, l’offerta stessa dovrebbe considerarsi carente di un elemento essenziale non integrabile con successiva dichiarazione. Più in particolare, la sentenza ha ritenuto che l’obbligo normativo di indicare i costi della manodopera nell’offerta economica debba intendersi necessariamente riferito anche a quelli interessati dall’istituto del subappalto, pena altrimenti una facile elusione della ratio sottesa alla norma, orientata alla tutela dei lavoratori senza alcuna distinzione tra quelli impiegati alle dipendenze dell’offerente e quelli in forza al subappaltatore, i quali ultimi non potrebbero essere penalizzati rispetto ai primi”.
Con la sentenza n. 5580/2025 il Consiglio di Stato ha tuttavia censurato tale impostazione e accolto il ricorso, precisando che, ai sensi del Codice dei contratti pubblici, l’obbligo di indicare i costi della manodopera riguarda esclusivamente i costi propri dell’appaltatore.
Secondo i giudici di appello, infatti, in primo luogo il Codice non prevede espressamente come tale obbligo dichiarativo sia riferibile anche ai subappaltatori. In secondo luogo viene evidenziato come risulti illegittimo onerare il concorrente di obblighi dichiarativi riferiti alla sfera giuridica di soggetti terzi, in relazione a voci di costo che sfuggono al suo potere di controllo attenendo ad organizzazioni aziendali distinte ed autonome.
In relazione al potenziale aggiramento del controllo a tutela delle condizioni lavorative del personale impiegato, viene in conclusione affermato come in buona sostanza l’appaltatore si limiti ad “acquistare” un servizio dal subappaltatore, per cui viene sopportato un determinato costo, senza che vi sia corresponsione di una retribuzione. Ne deriva che le verifiche in ordine al rispetto della normativa a tutela dei lavoratori addetti al “servizio acquistato”, non può che essere condotta direttamente a carico dei subappaltatori in sede di autorizzazione, in cui la disciplina generale del subappalto concentra tutti i controlli.
Il TAR Veneto conferma l’orientamento su costi della manodopera e subappalto
La successiva sentenza TAR Veneto n. 1536/2025 si inserisce nel medesimo stesso solco tracciato dal Consiglio di Stato.
Il Tribunale ha respinto il ricorso di un concorrente che lamentava la mancata indicazione, da parte dell’aggiudicatario, dei costi della manodopera relativi ai subappaltatori.
In particolare i motivi di ricorso censuravano sotto un primo profilo come l’aggiudicataria avesse dichiarato, da un lato, di non ribassare i costi della manodopera e, dall’altro lato, in sede di giustificativi, che il ribasso offerto sarebbe stato applicato ai subappaltatori, quindi anche al costo della manodopera di questi. Sotto diverso profilo, il ricorrente lamentava come nei preventivi dei subappaltatori non fosse stato indicato il costo della manodopera, per cui la stazione appaltante non avrebbe potuto verificare il rispetto dei minimi previsti dalla normativa di settore.
Tuttavia, partendo proprio dalla pronuncia del Consiglio di Stato sopra esaminata, il TAR evidenzia in primo luogo come non vi sia alcun obbligo per i concorrenti di indicare i costi della manodopera dei subappaltatori. Quanto alla potenziale lesione dei diritti dei lavoratori viene sottolineato come lo sconto offerto non può estendersi alla componente manodopera del subappaltatore e che, in ogni caso, l’impianto del Codice prevede in tal senso una robusta tutela nei confronti del personale impiegato dai subappaltatori. Respingendo tali motivi di ricorso, conclude infatti il TAR come “D’altra parte, in base all’art. 119, comma 12, del d.lgs. n. 36/2023, “Il subappaltatore, per le prestazioni affidate in subappalto, deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale” e “L’affidatario corrisponde i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso”. Inoltre in base al comma 7 del medesimo art. 119, l’affidatario è altresì responsabile in solido dell’osservanza delle norme dei contratti collettivi nazionale e territoriale da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni rese nell’ambito del subappalto”.
Implicazioni pratiche per le imprese
Queste decisioni chiariscono un punto importante per gli operatori economici:
non è causa di esclusione la mancata indicazione in offerta dei costi della manodopera dei subappaltatori;
resta fermo l’obbligo dell’affidatario di garantire che i subappaltatori rispettino i contratti collettivi e assicurino ai lavoratori un trattamento non inferiore a quello previsto per il contraente principale (art. 119, D.lgs. n. 36/2023);
le stazioni appaltanti eserciteranno i controlli in fase di autorizzazione al subappalto, non nella fase di gara.
Conclusioni
Le pronunce in commento segnano un punto fermo: la mancata indicazione dei costi della manodopera del subappaltatore non comporta l’esclusione dell’offerta.
La verifica è rimandata alla fase esecutiva, a tutela della regolarità dei rapporti di lavoro e della corretta esecuzione dell’appalto.
Per le imprese si tratta di un chiarimento utile, che riduce il rischio di esclusioni formali e orienta le strategie di partecipazione alle gare pubbliche.
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