La libera scelta del CCNL nelle gare d’appalto pubblico
Secondo il TAR Lombardia, è precluso alla stazione appaltante imporre agli operatori economici l’applicazione di un determinato CCNL (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro) per l’esecuzione di una gara di appalto pubblico, pena la violazione della libera iniziativa imprenditoriale.
La sentenza del TAR Lombardia n. 2780/2024
Con la sentenza TAR Lombardia, sez. IV, n.2780/2024 del 21 ottobre 2024, viene ribadito che l’inaffidabilità dell’offerta presentata non può essere desunta dal semplice scostamento dalle tabelle ministeriali o dall’adozione di un CCNL diverso da quello previsto dalla stazione appaltante per stimare i costi della manodopera.
L’origine della vicenda
La controversia nasce dall’esclusione di una Società Cooperativa per il prezzo ritenuto anormalmente basso in relazione ai costi indicati per la manodopera. La stazione appaltante, dopo una prima riammissione disposta dal TAR in sede cautelare, ha escluso nuovamente l’offerta della cooperativa per una presunta sottostima del costo del lavoro.
La contestazione della ricorrente
- Libero inquadramento del personale impiegato: L’istante lamenta come indipendentemente dall’inquadramento fornito dalla Stazione appaltante in sede di stima dei costi della manodopera, non sia preclusa la libera scelta per l’impresa di impiegare personale di diverso inquadramento, laddove questo sia coerente con le mansioni concretamente affidate in relazione all’oggetto dell’appalto.
- Difformità con quanto previsto nelle tabelle ministeriali sul costo del lavoro: Viene evidenziato come sia possibile, ove correttamente contestualizzato e giustificato, uno scostamento delle singole voci di costo previste nelle tabelle ministeriali sul costo del lavoro.
- Discordanza nei costi: La cooperativa evidenzia che la discrepanza tra il costo per la manodopera in senso stretto e il costo del personale, deriva dalla prescrizione di indicare un costo orario comprensivo di tutti gli oneri, come dispositivi di protezione individuale (DPI) e spese amministrative.
- Mancanza di contraddittorio: La ricorrente lamenta che la stazione appaltante non ha richiesto chiarimenti sull’offerta prima di procedere all’esclusione, violando l’art. 97 comma 5 del d.lgs. 50/2016 (ora art. 110 comma 2 del d.lgs. 36/2023).
Le decisioni del TAR Lombardia
Il TAR accoglie il ricorso, sottolineando che:
- È precluso alla stazione appaltante di imporre agli operatori economici l’applicazione di un determinato CCNL per la partecipazione alla gara, il che implica anche la libertà dell’imprenditore di operare gli inquadramenti professionali secondo la regolamentazione dettata dal CCNL applicato.
- Lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi non può comportare, di regola e di per sé, un automatico giudizio di inattendibilità occorrendo che le discordanze siano considerevoli e palesemente ingiustificate.
- Le difformità nei costi sono conseguenza delle indicazioni della stazione appaltante e non costituiscono modifiche quantitative all’offerta, non potendo arrecare pregiudizio al concorrente un’ambigua formulazione degli atti di gara da parte della stazione appaltante.
- Escludere un’offerta senza contraddittorio viola la normativa vigente, che prevede la richiesta scritta di spiegazioni entro un termine minimo di quindici giorni.
La libertà di inquadramento del personale
La stazione appaltante aveva contestato l’inquadramento del personale della cooperativa, sostenendo che avrebbe dovuto seguire il livello D1 del CCNL Cooperative Sociali. La ricorrente, invece, prevedeva anche l’impiego di personale inquadrato ai livelli B1 e C1, in ragione della natura mista (educativa e assistenziale) del servizio, così come concretamente delineato negli atti di gara.
Le conclusioni del TAR sul CCNL
Il TAR conferma che:
- Imporre un CCNL specifico è contrario alla libertà imprenditoriale.
- Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro non rappresentano parametri rigidi dai quali è impossibile discostarsi.
- L’inquadramento professionale scelto dalla ricorrente è conforme all’appalto, che prevede attività sia educative che assistenziali.
Disposizioni finali
Il giudice amministrativo, rilevata l’illegittimità dello svolgimento della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta per le motivazioni sopra esposte, ne ordina alla stazione appaltante la rinnovazione.
In sintesi
La sentenza ribadisce la centralità della libertà imprenditoriale e del contraddittorio nelle procedure di gara, promuovendo una maggiore flessibilità nell’applicazione dei contratti collettivi e nella valutazione delle offerte economiche.
