Cerchiamo di fare luce sulla normativa che disciplina l’utilizzo di animali nei circhi e all’interno di spettacoli itineranti.
Dopo le recenti vicende che hanno interessato la città di Ladispoli, con le conseguenti e comprensibili domande dei cittadini in ordine alla legittimità di presenza di animali nei circhi e sul loro possibile divieto, si ritiene opportuno un breve commento in merito da un punto di vista prettamente giuridico.
Con il presente contributo si cercherà dunque di delineare in maniera sintetica la disciplina normativa relativa all’impiego di animali nei circhi e di analizzare brevemente la più rilevante giurisprudenza.
La normativa sul punto è in realtà piuttosto risalente, scarna e si limita spesso a enunciazioni di principio.
Gran parte delle pronunce che, come vedremo, ritengono illegittimi atti di portata generale volti ad inibire l’attività circense con presenza di animali, trovano fondamento giuridico nell’articolo 1 della Legge 18 marzo 1968 , n. 337, rubricata “Disposizioni sui circhi equestri e sullo spettacolo viaggiante”, che così dispone: “Lo Stato riconosce la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante. Pertanto sostiene il consolidamento e lo sviluppo del settore”.
In relazione alle aree da destinare a dette attività, il successivo art. 9 stabilisce che “Le amministrazioni comunali devono compilare entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge un elenco delle aree comunali disponibili per le installazioni dei circhi, delle attività dello spettacolo viaggiante e dei parchi di divertimento.
L’elenco delle aree disponibili deve essere aggiornato almeno una volta all’anno.
La concessione delle aree comunali deve essere fatta direttamente agli esercenti muniti dell’autorizzazione del Ministero del turismo e dello spettacolo, senza ricorso ad esperimento di asta.
È vietata la concessione di aree non incluse nello elenco di cui al primo comma e la subconcessione, sotto qualsiasi forma, delle aree stesse.
Le modalità di concessione delle aree saranno determinate con regolamento deliberato dalle amministrazioni comunali, sentite le organizzazioni sindacali di categoria.
Per la concessione delle aree demaniali si applica il disposto di cui al terzo comma del presente articolo”.
La successiva Legge 9 febbraio 1982, n. 37, rubricata “Provvedimenti a favore dei circhi equestri” ha successivamente previsto l’istituzione di un fondo annuo (confluito poi nel Fondo Unico per lo Spettacolo, c.d. FUS, con la Legge 30 aprile 1985, n. 163) “per la concessione di contributi agli esercenti dei circhi equestri, le cui attività debbono rispondere ai canoni della tradizione circense (art. 1, comma 1)”.
Il riferimento alla “tradizione circense”, nonché la generica definizione dei circhi come “equestri” ha evidentemente sempre richiamato e presupposto l’utilizzo di animali nell’ambito delle esibizioni circensi.
La definizione di “impresa circense” viene infatti delineata con Decreto del Ministero dei Beni e Delle Attività Culturali e del Turismo, del 1° luglio 2014, rubricato “Nuovi criteri per l’erogazione e modalità per la liquidazione e l’anticipazione di contributi allo spettacolo dal vivo, a valere sul Fondo unico per lo spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163”, nella seguente maniera: “Ai fini della concessione dei contributi di cui al presente Capo, è considerata “impresa circense” quella che, sotto un tendone di cui ha la disponibilità, in una o più piste ovvero nelle arene prive di tendone, oppure all’interno di idonee strutture stabili, presenta al pubblico uno spettacolo nel quale si esibiscono clown, ginnasti, acrobati, trapezisti, prestigiatori, animali esotici o domestici ammaestrati (cfr. art. 31, comma 1)”.
Pacifico, dunque, che la presenza di animali nei circhi sia legittima, la tutela delle loro condizioni viene demandata, in ottemperanza a quanto previsto dal 4, comma 2, della legge n. 150 del 1992, alle linee guida della Commissione scientifica CITIES, adottate dal Ministero con delibera del 10 maggio 2000, le quali prevedono, a salvaguardia del loro benessere psicofisico, una serie di criteri da rispettare nella detenzione di animali presso circhi e mostre itineranti.
Di particolare rilievo, in quanto impattanti direttamente sulla popolazione faunistica all’interno degli spettacoli, l’art. 6 che prevede il divieto assoluto di nuova acquisizione di animali selvatici e la detenzione, salvo casi particolari, di specie protette e l’art. 7 che impone l’obbligo di reperimento di animali unicamente attraverso appositi programmi di riproduzione in cattività, ovvero attraverso la compravendita di animali riprodotti in cattività.
Passando in rassegna alcune delle pronunce giurisdizionali sul punto, merita anzitutto richiamare il decreto presidenziale del Tar Lazio -Roma, Sez. II-ter n. 3346/2017 del 4.7.2017 emesso nell’ambito di un giudizio promosso proprio contro Comune di Ladispoli, il quale, sebbene pronunciato in relazione a un’istanza cautelare, e dunque adottato a seguito di una sommaria valutazione e con valenza meramente provvisoria, riporta i consolidati indirizzi giurisprudenziali in materia.
Nella fattispecie concreta venivano impugnate una serie di note inviate dal Comune al ricorrente con le quali, tra l’altro, si invitava lo stesso, al fine di acquisire l’autorizzazione temporanea ad esercitare attività di spettacolo circense, a “provvedere all’inoltro di un’autodichiarazione attestante la volontà di impegnarsi a rispettare tutte le disposizioni del vigente Regolamento per il “Possesso e la tutela degli animali” approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 14 del 01/04/2014 ed in particolare a garantire l’attendamento nel periodo richiesto senza gli animali vietati dallo stesso”.
Esaminando la questione controversa, il TAR evidenzia come sia “del tutto pacifico nel panorama giurisprudenziale che la normativa di settore, nella sua globalità, consente lo spettacolo con l’impiego degli animali nei circhi ( art. 1 della L. n.337del 1968, artt. 1 e 2 della L.n.37 del 1982), talché il divieto preconcetto e immotivato di detti spettacoli è da ritenersi indebito e illegittimo, ancor più quando è perseguito – come nel caso di specie – in via indiretta, mediante il diniego della concessione temporanea di area pubblica per l’installazione degli impianti circensi. Se è pacifico il potere dell’ente locale di disciplinare e vigilare nell’esercizio dei suoi poteri di polizia veterinaria sulle condizioni di igiene e sicurezza pubblica in cui si svolge l’attività circense e su eventuali maltrattamenti degli animali, sanzionati anche penalmente dall’art.727, non esiste, tuttavia, una norma legislativa che attribuisca allo stesso il potere di fissare in via preventiva e generalizzata il divieto assoluto di uso degli animali in spettacoli, ed anzi un simile intervento si pone in palese contrasto con la L.n. 337 del 1968, che tutela il circo nella sua dimensione tradizionale, implicante anche l’uso degli animali”.
Prosegue poi evidenziando come siffatto divieto imposto in via generale e astratta “non appare rinvenibile nemmeno nella Dichiarazione universale U.n.e.s.c.o. dei diritti degli animali del 15.10.1978 (sottoscritta a Parigi), si tratta di un atto privo di carattere normativo, non avente cioè valenza cogente ma solo ottativa; nella parte in cui proclama, genericamente, che nessun animale debba essere “usato” per il divertimento dell’uomo, non necessariamente essa va interpretata come divieto di tutti gli spettacoli con l’impiego di animali, quanto piuttosto come divieto di strumentalizzazione e abuso”.
Tale pronuncia, come evidenziato, si inquadra in un panorama giurisprudenziale che è pressoché univoco nel ritenere illegittimi atti adottati dai Comuni i quali vietino in radice e in via diretta esibizioni circensi con impiego di animali.
Tra le tante si richiama altresì TAR Molise, sez. I, sent. 642/2013 del 31.10.2013, la quale, ponendo l’accento sull’importanza delle norme di sicurezza per le attività di spettacolo viaggiante, ha evidenziato che “Com’è noto, la legge 18 marzo 1968 n. 337 rende possibili l’autorizzazione e l’espletamento delle attività circensi e di spettacolo viaggiante, mentre il D.M. 18.5.2007 reca le norme di sicurezza per le attività di spettacolo viaggiante, che dette attività devono rigorosamente rispettare. Fino a che tale normativa non sarà modificata, nel senso di vietare del tutto l’uso di animali negli spettacoli, non potrà essere il Comune a cambiare l’ordinamento con una semplice ordinanza contingibile, fuorché per le ipotesi – contemplate dall’ordinamento medesimo – che vi siano comprovati pericoli per l’igiene, l’incolumità pubblica e privata, o per la sicurezza urbana”.
Data per assodata, dunque, l’illegittimità di atti volti a vietare in via generalizzata e astratta l’attività circense con animali, va segnalato come rimanga tra le facoltà dell’Amministrazione quella di stabilire in maniera puntuale la disciplina relativa all’assegnazione e l’utilizzo degli spazi per lo svolgimento di dette attività, che potrebbe in concreto limitare tale attività.
Di particolare interesse è la sentenza n. 363 del 20.12.2016 pronunciata dal T.A.R. Emilia-Romagna sez. I, dove è stata riconosciuta la legittimità di un diniego all’autorizzazione dello svolgimento di attività circense con animali, sulla base di un regolamento comunale che ne disciplinava in maniera stringente l’esercizio.
Nella vicenda controversa il giudice amministrativo, dopo aver evidenziato come, sebbene consentita dalla legge, l’attività circense debba necessariamente essere regolamentata tenendo conto degli interessi della collettività – con particolare riguardo all’impatto che gli spettacoli viaggianti possono avere sul territorio, in termini di sicurezza, circolazione stradale e decoro urbano – si sofferma sull’analisi della normativa riguardante l’impiego di animali nei circhi.
In particolare si legge come “La legislazione nazionale sottopone a particolari cautele, tali da garantire il rispetto delle esigenze di benessere e di cura degli animali, lo svolgimento degli spettacoli che li vedono coinvolti. L’individuazione di dette cautele è rimessa alle valutazione di un’apposita commissione scientifica, prevista dall’art. 4, comma 2, della legge n. 150 del 1992 (e denominata “CITES”, acronimo dell’intitolazione inglese della già citata convenzione di Washington del 1973 – Convention on International Trade in Endangered Species).
Il giudice amministrativo, proprio in una controversia relativa al Regolamento del Comune di Parma, ha affermato che nell’esercizio delle loro funzioni di polizia veterinaria e delle competenze riconosciute da altre fonti normative, i Comuni possono dettare norme volte ad assicurare adeguate condizioni di igiene e anche di tutela degli animali da maltrattamenti, senza tuttavia introdurre divieti generalizzati di spettacoli che sull’uso degli animali si fondino, perché ciò implicherebbe un insanabile contrasto con la legge n. 337 del 1968, che attraverso l’attività circense ammette proprio l’impiego di animali a fini di spettacolo (v. TAR Abruzzo,Pescara, n. 321/2009 cit.) (così Tar Parma 157/2010).
Dalle esigenze di benessere degli animali esotici deriva quindi il limite temporale, imposto dal Regolamento impugnato, dal 1° ottobre di ciascun anno fino al 30 marzo.
Ciò premesso, avere circoscritto a tre mesi l’anno, per un massimo di 15 giorni per spettacolo, l’accesso, alle aree individuate, dei circhi che utilizzano animali esotici appare conforme ai principi ricavabili dalle norme citate, non sussistendo alcuna illegittima preclusione, bensì una mera regolamentazione temporale, giustificata dai motivi sopra esplicitati.
(…)La previsione regolamentare, dove indica, dal 1° aprile al 1° ottobre di ciascun anno, l’ammissibilità di spettacoli con a seguito animali esotici non rientranti nell’art. 34, ha riguardo all’aspetto climatico, e si limita a precludere in via generale ed astratta il rilascio di concessioni nel periodo invernale per motivi attinenti, come già osservato, al benessere di detti animali.
I limiti temporali, pertanto, non discendono puramente e semplicemente dalla gravata disposizione regolamentare, ma dalle previsioni di legge relative alla tutela degli animali esotici”.
Da quanto sopra esposto se ne ricava dunque come, allo stato, un limite all’esibizione di circhi con presenza di animali possa essere disposto non in via generale e astratta, ma solo tramite una regolamentazione che trovi fondamento in esigenze collegate al governo del territorio, con particolare riguardo alla tutela della pubblica igiene e sicurezza, nonché alla tutela della salute degli animali stessi e fermi restando in ogni caso i necessari controlli di legge che potrebbero, in ogni caso, portare a una revoca dell’autorizzazione laddove vengano riscontrate delle irregolarità e/o situazioni di fatto tali da rendere opportuna tale revoca.
Tutto ciò evidenziato, corre l’obbligo di segnalare come l’attuale quadro normativo sembra destinato a un radicale cambiamento con l’eventuale e prossima adozione del c.d. Codice dello spettacolo che si pone, tra l’altro, l’obiettivo di un graduale abbandono dell’utilizzo degli animali nell’ambito delle attività circensi.
Il solco per il superamento dell’impiego di animali è invero già stato tracciato con il citato D.M. del 1° luglio 2014 in tema di erogazione del FUS, il quale prevede una prima tutela “indiretta” degli animali sostanzialmente attraverso due disposizioni:
L’art. 33 comma 3, lett. e), il quale prevede che la domanda di ammissione al contributo debba essere corredata da una dichiarazione del legale rappresentante di non aver commesso reati contro animali nonché violato disposizioni normative statali e dell’Unione Europea in materia di protezione, detenzione e utilizzo degli animali. Tali verifiche vengono effettuate sia prima delle assegnazioni dei contributi, in fase di valutazione delle domande, sia successivamente, prima dell’erogazione dei contributi assegnati. È previsto che, laddove l’Amministrazione riscontri, dalla documentazione presente nel Casellario, la presenza di una condanna passata in giudicato per maltrattamenti agli animali a carico del legale rappresentante dell’impresa circense che ha presentato istanza di contributo, respinga la domanda di contributo perché inammissibile, oppure revochi il contributo già assegnato e non proceda alla sua erogazione. Merita sottolineare sul punto come le verifiche siano consentite solo sul legale rappresentante e non anche sugli artisti, i tecnici e gli altri addetti del circo.
Le tabelle nn. 26, 27 e 28 dell’Allegato B – Qualità artistica, le quali prevedono che tra gli obiettivi da perseguire per l’innovazione dell’offerta vadano favorite quelle attività circensi che non contemplino la presenza di animali, attribuendo dunque un punteggio più elevato (e pertanto un migliore accesso al fondo) alle imprese che facciano proprio tale obiettivo.
Nel tentativo di dare continuità all’azione volta al superamento dell’impiego di animali in attività circensi è stata adottata la Legge 22 novembre 2017, n. 175, rubricata “Disposizioni in materia di spettacolo e deleghe al Governo per il riordino della materia” che già prevedeva l’adozione, entro 12 mesi dall’entrata in vigore della predetta legge, di uno o più decreti legislativi confluenti in un unico testo normativo denominato “Codice dello spettacolo”.
Tra i principi e criteri direttivi specifici per l’adozione di tali decreti legislativi, all’art. 2, comma 4, lett. h), veniva espressamente prevista la “revisione delle disposizioni nei settori delle attività circensi e degli spettacoli viaggianti, specificamente finalizzata al graduale superamento dell’utilizzo degli animali nello svolgimento delle stesse”
Come noto, tuttavia, i termini per l’adozione di detti decreti legislativi sono spirati senza che tale Codice fosse redatto.
Ad ogni modo, con successiva Legge 15 luglio 2022, n. 106, rubricata “Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo” è stata fornita, in maniera del tutto analoga alla precedente legge, una nuova delega al Governo per la redazione del Codice dello spettacolo.
Il termine per l’adozione dei necessari decreti legislativi era previsto inizialmente in nove mesi dell’entrata in vigore della legge, successivamente estesi a ventiquattro, con Legge 24 febbraio 2023, n. 14 di Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge “milleproroghe” del 29 dicembre 2022, n. 198.
Pertanto, ad oggi, il termine per l’adozione di tale Codice è fissato al 18 agosto 2024.
Tenuto conto che la citata legge delega del 2022 fa espresso richiamo ai medesimi principi della l. 175/2017 (tra i quali rientrano quelli indicati alla richiamata lett. h) dell’art. 2 comma 2), salvo una (nuova) inerzia del Governo, entro tale termine ci dovrebbe pertanto essere l’approvazione del testo normativo che dovrà contenere la disciplina di dettaglio per il graduale superamento dell’impiego di animali nelle attività circensi, mutando dunque radicalmente la normativa (di rango primario) di riferimento per la regolamentazione di tali attività.
Merita infine sottolineare come tale Codice, nella sue eventuali disposizioni di tutela degli animali, andrebbe a godere di copertura costituzionale, tenuto conto dell’intervenuto innesto normativo, con Legge costituzionale dell’11 febbraio 2022, n. 1, che ha aggiunto il comma 2 all’art. 9 Cost., il quale ora così dispone “1. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.
2. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”
In conclusione e tirando le fila del discorso, dunque, nelle more dell’adozione del citato Codice dello spettacolo, a cui è demandato un integrale riordino della disciplina di settore, nonostante le citate modifiche apportate all’art. 9 della Costituzione e l’esplicita volontà del legislatore di procedere verso un superamento dell’utilizzo degli animali all’interno dei circhi, espresso con le leggi delega 175/2017 e 106/2022, un divieto ad oggi disposto in via generale e astratta dalle autorità comunali sarebbe con tutta probabilità ritenuto illegittimo dai Tribunali Amministrativi Regionali.
Tuttavia, non va dimenticato come rientri pienamente tra le prerogative dell’ente comunale il potere di adottare i regolamenti di disciplina dell’utilizzo delle aree per l’esercizio di attività circense, i quali ben potrebbero prevedere limitazioni di varia natura all’impiego di animali, laddove sorrette da esigenze di tutela della collettività o degli animali stessi e salvo in ogni caso il potere del Sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene, sanità e salvaguardia dell’ambiente nell’ambito del territorio comunale, laddove ne ricorrano i presupposti.
Per approfondimenti:
Articolo scritto da Avvocato Massimiliano Campofranco – settore Diritto Amministrativo e Appalti
Studio Campofranco – Viale Italia 128 Ladispoli (RM)
