Alle porte della stagione balneare, il Consiglio di Stato torna sulla necessità di indire procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni.

Con la recente sentenza n. 3940/2024 del 30 aprile 2024, la settima sezione del Consiglio di Stato si è trovata a dover affrontare nuovamente il tema della scadenza delle concessioni balneari, facendo emergere ancora una volta la necessità di indire con urgenza delle procedure ad evidenza pubblica per individuare i nuovi concessionari.

Rinviando ai precedenti contributi per un’analisi di dettaglio del quadro normativo sotteso ai temi trattati, andremo ad analizzare alcuni punti fermi che vengono ancora una volta evidenziati dai Giudici di Palazzo Spada.

La vicenda trae origine da un ricorso presentato dal titolare di uno stabilimento balneare, il quale aveva impugnato due distinte delibere di Giunta Comunale che avevano disposto delle proroghe temporalmente limitate (la prima sino al 31/12/2021 e la seconda sino al 30/09/2022, entrambe in applicazione della normativa emergenziale emanata durante la pandemia di COVID-19), lamentando il fatto che la normativa allora vigente (nello specifico l’art. 1, commi 682 e 683 della l. 145/2018) prevedeva invece una proroga generalizzata per le concessioni demaniali marittime sino al 31/12/2033.

Il giudizio di primo grado si concludeva con una pronuncia di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in quanto veniva rilevata dai giudici di prime cure la sopravvenienza, in pendenza di giudizio, di una normativa statale (e, nello specifico, l’ art. 3 della l. n. 118 del 2022) disciplinante la medesima materia dei gravati provvedimenti (cfr. sentenza TAR Liguria, sez. I, n. 49/2023 del 3/1/2023).

In particolare, ad avviso del TAR la l. 118/2022 non poteva che considerarsi come legge-provvedimento e, dunque, direttamente regolatrice del rapporto tra Comune e concessionario, tale che eventuali atti amministrativi disciplinanti tali rapporti tra le parti, si sarebbero potuti considerare come meramente ricognitivi dell’effetto prodotto dalla norma legislativa di rango primario, con la conseguenza che l’annullamento degli atti impugnati non avrebbe fornito alcuna utilità al ricorrente.

Tale sentenza veniva impugnata innanzi al Consiglio di Stato sulla base di diversi motivi di appello. Nello specifico venivano: a) censurata la qualificazione della tale norma come legge-provvedimento; b) rilevata la necessità di disapplicare la stessa l. 118/2022 in quanto incompatibile con la disciplina eurounitaria; c) riproposti infine i motivi di ricorso non esaminati in primo grado in conseguenza della dichiarazione di improcedibilità.

Il Consiglio di Stato, nel rigettare integralmente le censure mosse alla sentenza di primo grado, fornisce un quadro completo della situazione normativa attuale, facendo emergere ancora una volta la necessità, al fine di rimuovere la situazione di totale incertezza che affligge da anni gli operatori del settore, di procedere quanto prima con l’indizione delle procedure di gara volte all’individuazione dei nuovi titolari delle concessioni balneari. In particolare meritano di essere evidenziati i seguenti punti:

• Laddove si volesse ritenere non direttamente applicabile alle concessioni in essere la legge 118/2022, che stabilisce il termine delle stesse al 31/12/2023, la normativa astrattamente applicabile risulterebbe art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018 (che disponevano invece quale termine delle stesse quello del 31/12/2033). Tuttavia in ossequio alla giurisprudenza tanto europea (da ultimo: Corte di Giustizia UE, 20 aprile 2023, in causa C-348/22) quanto nazionale (da ultimo Cons. St., sez. VII, 3 novembre 2023, n. 9493) il citato art. 1, commi 682 e 683 della l. 145/2018 è pacificamente da considerarsi inapplicabile in quanto contrario alla normativa eurounitaria, con la conseguenza che la disapplicazione della l. 118/2022 porterebbe non alla “revivescenza” del precedente termine stabilito al 31/12/2033, bensì alla necessità di dare immediatamente corso alla procedura di gara per assegnare la concessione in un contesto realmente concorrenziale.
• La risorsa alla base della concessione è da ritenersi sicuramente scarsa e la presenza di un interesse transfrontaliero non può essere negata sulla base della limitata rilevanza economica della concessione (e, dunque, non v’è alcun dubbio circa la sussistenza dei requisiti oggettivi per l’applicazione della c.d. Direttiva Bolkestein).
• Sulle base di tali considerazioni ne deriva “la reiezione dei motivi con cui l’appellante contesta la sentenza impugnata laddove ha dichiarato improcedibile l’originario ricorso, avuto riguardo all’interesse fatto valere da Bagni San Michele nel presente giudizio e, cioè, l’accertamento della durata del rapporto fino al 2033 sulla base delle previgenti disposizioni di cui alla l. n. 145 del 2018, che essa vorrebbe far rivivere, una volta abrogata dalla l. n. 118 del 2022, con un effetto paradossale e contrario a tutta la ormai costante e granitica giurisprudenza della Corte di Giustizia UE in questa materia, effetto non giustificato in nessun modo dalla presunta peculiarità della vicenda qui controversa“.
• In chiusura i Giudici di Palazzo Spada, evidenziando nuovamente la situazione di assoluta incertezza venutasi a creare per l’effetto delle plurime proroghe disposte con legge  – puntualmente ritenute tamquam non esset dalla giurisprudenza – affermano come: “La conferma dell’improcedibilità, anche per le ragioni sin qui esposte, esime il Collegio dall’esame dei molteplici motivi di ricorso proposti in primo grado, dato che comunque permarrebbe l’effetto di proroga della concessione sino al 31 dicembre 2023 originariamente disposto dall’art. 3 della l. n. 118 del 2022 e ormai scaduto (termine, come ricorda la stessa appellante, prorogato sino al 31 dicembre 2024 con disposizione introdotta dalla l. n. 14 del 2023 che, però, dovrebbe e deve essere essa stessa disapplicata: Cons. St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192), per tutto quanto già chiarito”.

In conclusione, dunque, si evidenzia nuovamente come la giurisprudenza consideri pacificamente inapplicabili tutte le proroghe disposte per legge oltre il termine del 31/12/2023, con la conseguenza che le attuali concessioni demaniali marittime sono da considerarsi come già scadute. Sulla base di tali considerazioni, dunque, va sottolineato come la prosecuzione dell’attività da parte degli attuali concessionari possa essere intrapresa in via di mero fatto, senza che vi sia una tutela in diritto delle loro posizioni. Non possiamo dunque che rimanere in attesa di un auspicabile intervento normativo che regoli la materia in maniera definitiva e ponga fine alla perdurante situazione di incertezza.

Per approfondimenti si rinvia ai precedenti:

• Concessioni Demaniali Marittime: No Al Subentro Per Silenzio-Assenso
• Concessioni Balneari: Tra Caos Scadenze E Prospettive Di Inapplicabilità Della Direttiva Bolkestein
• La Sorte Delle Concessioni Balneari Dopo La Sentenza Della Corte Di Giustizia Europea Del 20 Aprile 2023
• Il punto su direttiva Bolkestein e concessioni balneari dopo la sentenza del Consiglio di Stato 2192/2023

Articolo scritto da Avvocato Massimiliano Campofranco – settore Diritto Amministrativo e Appalti

Studio Campofranco – Viale Italia 128 Ladispoli (RM)