Con l’ordinanza del 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini II, la Settima Sezione della Corte di giustizia dell’Unione europea è tornata a pronunciarsi sulle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, affrontando due questioni che si inseriscono direttamente nel percorso già tracciato dalle sentenze Promoimpresa (cause riunite C-458/14 e C-67/15), Comune di Ginosa (C-348/22) e Società Italiana Imprese Balneari (C-598/22).
Da un lato, la Corte è stata chiamata a chiarire quale rilievo debba essere attribuito alla nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 6 ottobre 2023, con la quale, all’esito della mappatura nazionale, era stato ritenuto che le risorse costiere disponibili non fossero scarse; dall’altro, ha dovuto valutare se le concessioni rilasciate prima del termine di recepimento della direttiva 2006/123/CE (c.d. “direttiva Bolkestein” o “direttiva servizi”) possano sottrarsi alla sua applicazione quando siano state successivamente prorogate, anziché formalmente rinnovate.
La pronuncia in commento non esclude l’applicazione della direttiva Bolkestein alle concessioni balneari, non riconosce un diritto alla prosecuzione dei rapporti in essere e non mette in discussione il divieto delle proroghe automatiche e generalizzate, ma chiarisce come la scarsità della risorsa naturale costituisca una situazione di fatto che deve essere valutata dall’autorità competente, sulla base di criteri oggettivi e controllabili, e che la conclusione raggiunta a livello nazionale non esclude necessariamente la possibilità di tenere conto delle caratteristiche del territorio costiero del singolo Comune.
Il caso: una domanda risarcitoria e un secondo rinvio alla Corte di giustizia
La controversia trae origine dalla deliberazione del 22 dicembre 2023 con la quale il Comune di Rimini aveva deciso di porre fine al rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative situate sul proprio territorio e di avviare procedure selettive per l’individuazione dei nuovi concessionari.
La società titolare di una delle concessioni interessate aveva impugnato la deliberazione dinanzi al TAR Emilia-Romagna, chiedendo che fosse accertato il proprio diritto a continuare a utilizzare l’area demaniale, e aveva parallelamente proposto davanti al Giudice di pace di Rimini una domanda di risarcimento del danno non patrimoniale, quantificato in 5.000 euro, lamentando un pregiudizio alla propria immagine e alla continuità aziendale.
La vicenda era già stata sottoposta alla Corte di giustizia. Con una prima ordinanza del 4 giugno 2025, resa nella causa C-464/24, la Corte aveva chiarito che le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative rientrano nell’ambito della direttiva 2006/123/CE, dichiarando invece manifestamente irricevibili gli ulteriori quesiti per carenza delle informazioni necessarie a fornire una risposta utile.
Ritenendo di non disporre ancora degli elementi necessari per decidere la controversia, il Giudice di pace ha quindi effettuato un nuovo rinvio, riproponendo in parte le precedenti questioni e introducendo due argomenti particolarmente rilevanti nel dibattito sulle concessioni balneari: la distinzione tra rinnovo e proroga del titolo e il valore della mappatura nazionale che aveva escluso la scarsità delle coste italiane.
Anche in questa seconda occasione la Corte non ha tuttavia esaminato nel merito tutti i quesiti formulati, dichiarando manifestamente irricevibili, per insufficiente ricostruzione dei presupposti di fatto e del loro collegamento con il diritto europeo, sia la questione relativa alla pretesa esclusione delle concessioni balneari dall’ambito della direttiva in ragione dell’esercizio di pubblici poteri da parte del concessionario, sia quella riguardante il comportamento della Commissione europea nella gestione della procedura di infrazione.
La scarsità della risorsa e il valore della mappatura nazionale
Il punto centrale della decisione riguarda l’art. 12 della direttiva Bolkestein, secondo il quale, quando il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri devono organizzare una procedura di selezione tra i potenziali candidati che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza.
In tale ipotesi, l’autorizzazione deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata, senza prevedere meccanismi di rinnovo automatico né attribuire vantaggi al prestatore uscente o a soggetti a esso collegati. La scarsità della risorsa non rappresenta, pertanto, un elemento secondario, ma costituisce il presupposto dal quale deriva l’applicazione della specifica disciplina concorrenziale prevista dall’art. 12.
Il problema era già stato affrontato dalla Corte di giustizia nella sentenza 20 aprile 2023, causa C-348/22, Comune di Ginosa, esaminata nel precedente approfondimento dedicato alla direttiva Bolkestein e alle concessioni balneari. In quella pronuncia la Corte aveva riconosciuto agli Stati membri un margine di discrezionalità nella scelta dei criteri attraverso i quali valutare la scarsità, ammettendo tanto un approccio generale e astratto riferito all’intero territorio nazionale, quanto un’analisi condotta caso per caso sulla situazione del territorio costiero del singolo Comune, nonché una combinazione tra i due metodi.
In Italia, l’art. 10-quater del decreto-legge n. 198/2022 aveva istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, un Tavolo tecnico consultivo con il compito specifico di definire i criteri tecnici per la determinazione della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenendo conto sia del dato complessivo nazionale sia di quello disaggregato a livello regionale. Al termine dei propri lavori, con la nota del 6 ottobre 2023, la Presidenza del Consiglio aveva ritenuto, sulla base di una valutazione svolta a livello nazionale, che le risorse costiere disponibili non fossero scarse.
L’art. 10-quater è stato successivamente abrogato dal decreto-legge n. 131/2024, convertito nella legge n. 166/2024: una circostanza che non modifica i fatti esaminati dalla Corte, ma impedisce di considerare il Tavolo tecnico come un organismo tuttora operativo.
La possibile incidenza delle conclusioni raggiunte nel 2023 sull’applicazione dell’art. 12 della direttiva era già stata evidenziata nel precedente contributo sul tema. Con la sentenza Balneari Rimini II, la Corte torna direttamente sul problema, senza però accertare essa stessa se le coste italiane siano o meno una risorsa scarsa e senza attribuire automaticamente valore decisivo alle conclusioni raggiunte dal Governo.
Richiamando quanto già affermato nella sentenza Comune di Ginosa, la Corte ribadisce infatti che la scarsità deve corrispondere a una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo del giudice nazionale e mediante criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.
Spetterà quindi al giudice del rinvio verificare, innanzitutto, se il Consiglio dei ministri fosse, secondo il diritto italiano, l’autorità competente a compiere tale valutazione e se i criteri concretamente utilizzati presentassero le caratteristiche richieste dal diritto europeo; dovrà inoltre essere accertato se la nota del 6 ottobre 2023 possieda carattere vincolante nell’ordinamento interno e se il Comune di Rimini potesse discostarsene sulla base dei dati relativi al proprio territorio, concludendo che la condizione della scarsità fosse soddisfatta per tutte o soltanto per alcune delle aree costiere comunali.
Assume particolare rilievo, sotto quest’ultimo profilo, la precisazione secondo cui il fatto che la concessione venga rilasciata a livello comunale deve essere preso in considerazione nella valutazione delle aree demaniali concretamente disponibili per lo sfruttamento economico. Ciò non significa che la Corte abbia imposto un accertamento esclusivamente comunale o abbia escluso la legittimità di una valutazione nazionale, ma che l’analisi generale può essere combinata con una verifica riferita alla situazione effettiva del territorio interessato.
Ne deriva che una valutazione fondata esclusivamente sul confronto numerico tra l’estensione complessiva delle coste italiane e quella delle aree già affidate potrebbe non risultare, da sola, sufficiente, qualora non consenta di comprendere quali tratti siano concretamente destinabili ad attività turistico-ricreative e quali risultino invece inutilizzabili per la conformazione del territorio, la presenza di infrastrutture, i vincoli ambientali o altre condizioni ostative.
Rinnovo o proroga: la diversa qualificazione non sottrae il titolo alla direttiva
La seconda questione di maggiore interesse riguarda la posizione delle concessioni originariamente rilasciate prima del 28 dicembre 2009, termine entro il quale gli Stati membri dovevano recepire la direttiva Bolkestein, e successivamente prorogate per legge senza il rilascio di un nuovo titolo.
Secondo l’impostazione prospettata dal giudice del rinvio, la semplice proroga avrebbe determinato la prosecuzione del rapporto originario, senza quella successione tra due distinti titoli concessori che caratterizza invece il rinnovo, con la conseguenza che le concessioni più risalenti avrebbero potuto restare estranee alla disciplina europea.
La Corte esclude questa interpretazione, chiarendo che l’affermazione contenuta nella sentenza Società Italiana Imprese Balneari, secondo cui il rinnovo determina la successione di due titoli di occupazione del demanio, non era diretta a introdurre una distinzione tra rinnovo e proroga ai fini dell’applicazione dell’art. 12, ma a escludere che il rinnovo potesse essere considerato una semplice prosecuzione dell’originaria aggiudicazione.
La data del primo rilascio non assume quindi valore decisivo. Anche le concessioni attribuite prima del 28 dicembre 2009 rientrano nell’ambito della direttiva quando siano state successivamente rinnovate o prorogate, essendo irrilevante che non sia stato materialmente rilasciato un nuovo titolo o che il rapporto non abbia subito modifiche sostanziali.
La diversa qualificazione formale dell’estensione temporale non consente, in altri termini, di sottrarre la concessione alle condizioni previste dalla direttiva, che, in presenza della scarsità della risorsa, impone una durata limitata e vieta rinnovi o proroghe automatiche e generalizzate. La conclusione si inserisce coerentemente nel quadro ricostruito nell’approfondimento sulla scadenza delle concessioni balneari e sulle future procedure di gara, confermando che i titoli più risalenti non possono essere mantenuti indefinitamente soltanto qualificando come proroga la prosecuzione del rapporto.
Le conseguenze per le gare e per i concessionari
L’ordinanza Balneari Rimini II non determina il blocco delle procedure selettive e non riconosce ai concessionari uscenti un diritto automatico alla prosecuzione della concessione, ma attribuisce un possibile rilievo centrale, nei futuri contenziosi, all’istruttoria posta a fondamento dell’accertamento della scarsità e alla relativa motivazione.
Perché trovi applicazione l’art. 12 della direttiva, l’amministrazione deve poter indicare quali dati siano stati presi in considerazione, secondo quali criteri siano state individuate le aree effettivamente utilizzabili e quale rapporto sussista tra la valutazione nazionale e le specifiche caratteristiche del territorio interessato. La scarsità non può quindi essere trattata come una formula astratta, ma deve poggiare su un accertamento riconducibile all’autorità competente e suscettibile di controllo giudiziale.
Per il concessionario uscente, ciò non significa che sia sufficiente richiamare l’esistenza, a livello nazionale, di tratti di costa non ancora affidati per contestare la gara. Un’eventuale impugnazione dovrà confrontarsi con l’istruttoria effettivamente svolta, mettendo in discussione, a seconda dei casi, la competenza dell’autorità, l’attendibilità dei dati utilizzati, la proporzionalità dei criteri applicati o la mancata considerazione delle condizioni locali.
Una volta accertata la scarsità, resta invece fermo l’obbligo di predisporre una procedura realmente aperta, imparziale e trasparente, che non attribuisca vantaggi al concessionario uscente o ad altri operatori. Come già evidenziato nell’articolo dedicato al project financing nelle concessioni balneari, non è sufficiente attribuire alla procedura una veste formalmente competitiva, se le modalità concretamente utilizzate finiscono per limitare il confronto concorrenziale o per favorire il promotore dell’iniziativa.
