La corretta qualificazione delle controversie relative alla revisione del piano economico-finanziario (PEF) nelle concessioni continua a rappresentare un tema di confine tra diritto amministrativo e diritto civile, con importanti conseguenze pratiche per gli operatori economici e per le amministrazioni concedenti.
Il contesto: concessioni e equilibrio economico-finanziario
Nelle concessioni di servizi pubblici o di lavori, il PEF costituisce lo strumento attraverso il quale si rappresenta l’equilibrio tra costi, ricavi e durata della gestione. Il mantenimento di tale equilibrio è tutelato anche dall’art. 165, comma 6, del D.Lgs. 50/2016 e, oggi, dagli artt. 180 e 182 del D.Lgs. 36/2023, che prevedono la possibilità di una revisione o di un aggiornamento del piano in caso di sopravvenienze non imputabili al concessionario.
Non sempre, tuttavia, la richiesta di revisione si traduce in un atto unilaterale di autotutela o di esercizio di poteri pubblicistici: spesso si innesta nel rapporto sinallagmatico tra le parti, assumendo natura negoziale e paritetica.
La decisione del TAR Sicilia
Con la sentenza n. 2377/2024, il TAR Sicilia ha affermato che le controversie relative alla richiesta di revisione del PEF — ove riguardino la fase di esecuzione del rapporto concessorio e non atti autoritativi della pubblica amministrazione — non rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma devono essere devolute al giudice ordinario.
Il Tribunale ha richiamato l’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., chiarendo che la giurisdizione amministrativa permane solo quando la controversia abbia ad oggetto l’esercizio di poteri pubblici nella fase genetica o modificativa della concessione.
Diversamente, quando si discute di inadempimento contrattuale o di revisione dell’equilibrio economico-finanziario a fronte di sopravvenienze, la posizione del concessionario non è quella di interesse legittimo, ma di diritto soggettivo.
Il principio confermato dal CGARS
La successiva sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS), n. 792/2025, ha confermato questo orientamento, ribadendo che la revisione del piano economico-finanziario si colloca nell’ambito del rapporto sinallagmatico tra concedente e concessionario, e non costituisce esercizio di un potere autoritativo.
Il CGARS ha osservato che, una volta perfezionata la concessione, il rapporto si trasforma in un rapporto di diritto privato regolato dal contratto e dalle norme civilistiche in materia di obbligazioni.
La richiesta di revisione del PEF, anche quando si fonda sull’art. 182 del D.Lgs. 36/2023 (che riconosce la possibilità di riequilibrio in caso di eventi imprevedibili o non imputabili al concessionario), non implica automaticamente l’esercizio di poteri discrezionali da parte dell’amministrazione. Essa, al contrario, richiede una valutazione paritetica degli effetti economici dell’evento sopravvenuto e delle modalità per ristabilire l’equilibrio originario.
La conseguenza, sottolinea il CGARS, è che le controversie in materia devono essere portate davanti al giudice ordinario, il quale è competente a decidere su questioni di adempimento o inadempimento contrattuale, anche quando la controparte sia una pubblica amministrazione.
Implicazioni operative per concessionari e amministrazioni
Questo orientamento consolida una linea giurisprudenziale sempre più netta:
una volta affidata la concessione e stipulato il contratto, le vicende esecutive — inclusa la revisione del PEF — rientrano nell’ambito privatistico del rapporto e, pertanto, nella giurisdizione del giudice ordinario.
Le amministrazioni concedenti dovranno quindi valutare con attenzione la forma e la motivazione dei propri atti: un provvedimento formalmente amministrativo, ma sostanzialmente esecutivo del contratto, non può giustificare la devoluzione della controversia al giudice amministrativo.
Dall’altro lato, i concessionari potranno far valere i propri diritti in sede civile, invocando gli strumenti ordinari di tutela contrattuale, inclusa la risoluzione o la richiesta di risarcimento per inadempimento.
Conclusioni
La distinzione tra fase genetica e fase esecutiva della concessione continua a rappresentare il criterio determinante per individuare la giurisdizione.
Il TAR Sicilia n. 2377/2024 e il CGARS n. 792/2025 ribadiscono che, in assenza di esercizio di poteri autoritativi, la revisione del piano economico-finanziario coinvolge diritti soggettivi, da trattarsi davanti al giudice ordinario.
Per gli operatori economici, la pronuncia offre una certezza utile: le richieste di riequilibrio del PEF non devono essere inquadrate come istanze di autotutela amministrativa, ma come pretese contrattuali, da tutelare nell’ambito del rapporto di concessione.
📩 Scrivici dal modulo contatti qui sotto, oppure chiamaci per una consulenza dedicata.
