Introduzione
Nelle concessioni pubbliche, il piano economico-finanziario (PEF) rappresenta il punto di equilibrio dell’intera operazione di partenariato. È su quel documento che si fondano la sostenibilità dell’offerta, la distribuzione del rischio e, in definitiva, la convenienza economica della gestione per l’operatore privato.
Nella prassi, tuttavia, accade frequentemente che quell’equilibrio venga meno: aumenti dei costi, riduzione della domanda, modifiche normative o scelte dell’amministrazione possono incidere in modo significativo sulla redditività della concessione, mettendo in crisi le previsioni originarie del piano.
È dunque fondamentale per l’operatore economico comprendere se e a quali condizioni sia possibile chiedere una revisione del PEF.
Il ruolo del PEF nelle concessioni
Il piano economico-finanziario non è un documento puramente formale né un semplice allegato tecnico. Esso rappresenta lo strumento attraverso cui viene verificata la sostenibilità complessiva dell’operazione e l’equilibrio tra costi, ricavi e rischio operativo.
Lo stesso Codice dei contratti pubblici attribuisce al PEF una funzione centrale nella struttura della concessione. L’art. 177 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) chiarisce infatti che l’assetto del rapporto deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, inteso come contemporanea presenza di convenienza economica e sostenibilità finanziaria.
La norma è particolarmente significativa perché collega direttamente il tema dell’equilibrio economico al trasferimento del rischio operativo. L’aggiudicazione della concessione comporta infatti il trasferimento al concessionario di un rischio legato alla gestione del servizio o dell’opera, rischio che deve tradursi in una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato (circostanza che, come analizzato, rappresenta uno dei tratti distintivi rispetto al contratto di appalto)
La giurisprudenza ha chiarito che proprio sul PEF si fonda la valutazione della sostenibilità economica della concessione. Le valutazioni relative alla sua attendibilità rientrano inoltre nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile solo in presenza di evidenti illogicità o errori macroscopici.
Proprio per questo motivo, nelle concessioni il piano economico-finanziario assume spesso un ruolo centrale già nella fase di gara, anche sotto il profilo della sua asseverazione e della verifica dei soggetti legittimati a rilasciarla. Su questo specifico aspetto abbiamo già approfondito il tema nell’articolo dedicato all’asseverazione del PEF nelle concessioni.
Il PEF, dunque, non garantisce il risultato economico dell’operazione, ma costituisce la base sulla quale viene costruita l’intera struttura della concessione.
La gestione operativa della richiesta di revisione
Tratteggiate le caratteristiche essenziali del rapporto concessorio, si può dunque affermare come eventuali errori di valutazione, previsioni eccessivamente ottimistiche o strategie economiche rivelatesi non sostenibili restino normalmente a carico del concessionario. Se, ad esempio, il piano si basa su ricavi sovrastimati, su una domanda poi rivelatasi inferiore alle aspettative o su una sottovalutazione dei costi di gestione ordinari, la semplice emersione di una perdita economica non è sufficiente, di per sé, a giustificare una revisione del rapporto. Diversamente, la concessione perderebbe uno dei suoi elementi essenziali, ossia proprio l’effettivo trasferimento del rischio operativo sull’operatore economico.
La revisione del PEF assume quindi rilievo solo quando lo squilibrio derivi da fattori che eccedono il normale rischio imprenditoriale assunto con la concessione e alterino in modo significativo l’equilibrio originario del rapporto.
Sotto il profilo operativo, la richiesta di revisione del PEF richiede un’attività istruttoria particolarmente articolata e non può essere fondata su mere allegazioni generiche relative alla perdita di redditività della concessione.
L’art. 192 comma 1 del Codice dei contratti pubblici prevede espressamente le condizioni per la revisione, disponendo come:
Al verificarsi di eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, ivi compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, purché non imputabili al concessionario, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, il concessionario può chiedere la revisione del contratto nella misura strettamente necessaria a ricondurlo ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della conclusione del contratto. L’alterazione dell’equilibrio economico e finanziario dovuto a eventi diversi da quelli di cui al primo periodo e rientranti nei rischi allocati alla parte privata sono a carico della stessa.
L’operatore economico è dunque tenuto a dimostrare, mediante un’analitica ricostruzione tecnico-economica del rapporto, l’effettiva alterazione dell’equilibrio economico-finanziario originariamente posto a base della concessione, nonché il nesso causale tra le sopravvenienze intervenute e la compromissione della sostenibilità della gestione.
In questa prospettiva, il tema centrale non è la mera esistenza di uno scostamento negativo rispetto alle previsioni del piano, ma la verifica dell’incidenza di fattori eccedenti il normale rischio operativo trasferito al concessionario.
La richiesta di riequilibrio presuppone, pertanto, la rimodulazione del piano economico-finanziario originario, la ricostruzione dell’andamento effettivo dei flussi economici della gestione e la comparazione tra le assunzioni economiche poste a base della concessione e i dati consuntivi maturati in fase esecutiva. Diventa inoltre necessario individuare le specifiche sopravvenienze idonee ad alterare in modo significativo l’equilibrio originario del rapporto.
Proprio in questa fase emergono molte delle principali criticità delle concessioni pubbliche, poiché il problema non riguarda soltanto l’emersione di maggiori costi o minori ricavi, ma soprattutto la loro qualificazione giuridica ai fini della corretta allocazione del rischio.
Occorre infatti distinguere le oscillazioni economiche riconducibili alla fisiologica alea imprenditoriale della concessione dalle alterazioni dell’equilibrio economico-finanziario derivanti da sopravvenienze straordinarie, nuovi obblighi imposti dall’amministrazione o fattori non ragionevolmente prevedibili al momento della gara.
Anche sotto il profilo temporale, inoltre, il momento in cui viene formulata la richiesta assume particolare rilevanza. In molti casi, infatti, il concessionario prosegue l’esecuzione del rapporto nonostante un progressivo deterioramento dell’equilibrio economico-finanziario, con il rischio di aggravare ulteriormente l’esposizione economica della gestione.
Il rigetto della richiesta di revisione del PEF
Il rigetto della richiesta di revisione del PEF può avere conseguenze particolarmente rilevanti per il concessionario, soprattutto quando lo squilibrio economico-finanziario incide concretamente sulla sostenibilità della gestione.
Laddove la fase di dialogo con l’ente concedente, non vada a buon fine, il rimedio “fisiologico” previsto dal Codice dei contratti pubblici, all’art. 192 comma 4, è la facoltà per entrambe le parti di recedere dal contratto, con semplice rimborso delle spese sostenute e le prestazioni effettivamente eseguite dal concessionario sino alla data del recesso.
Oltre alla previsione codicistica, resta sullo sfondo la possibilità “patologica” di risoluzione delle contrapposte posizioni del concedente e del concessionario in sede giudiziale.
Sotto questo profilo assume, dunque, particolare rilievo anche il tema della giurisdizione. La giurisprudenza più recente, come evidenziato nel nostro precedente contributo, ha infatti chiarito che le controversie relative alla revisione del PEF nella fase esecutiva della concessione rientrano normalmente nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di questioni attinenti al rapporto contrattuale tra concedente e concessionario e non all’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione.
