Il partenariato pubblico-privato e – in particolare – il project financing (o finanza di progetto) rappresentano oggi uno degli strumenti principali attraverso cui la pubblica amministrazione realizza opere o affida la gestione di servizi pubblici coinvolgendo capitali privati.
Nel quadro del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici, di seguito anche solo “Codice”), il PPP è disciplinato agli articoli 174 e seguenti e si caratterizza proprio per la collaborazione tra pubblico e privato, non solo nella fase esecutiva, ma anche nella fase ideativa. È infatti possibile che sia lo stesso operatore economico a proporre all’amministrazione un intervento mediante una proposta spontanea, corredata da studio di fattibilità, piano economico-finanziario asseverato e schema di convenzione.
Se la proposta viene ritenuta di pubblico interesse, l’amministrazione può porla a base di gara, dando così avvio a una procedura competitiva.
Il ruolo del promotore nel project financing
All’interno di questo schema, il Codice attribuisce al soggetto proponente un ruolo particolare: quello di promotore.
La posizione del promotore non è neutra rispetto agli altri concorrenti. Il sistema, infatti, gli riconosce un vantaggio specifico: qualora, all’esito della gara, un altro operatore presenti l’offerta migliore, il promotore ha la possibilità di adeguare la propria proposta e ottenere comunque l’aggiudicazione.
Questo meccanismo del diritto di prelazione si giustifica, nel disegno del legislatore, con l’esigenza di valorizzare l’apporto progettuale del privato, coerentemente con la logica del PPP delineata dall’art. 174 del D.Lgs. 36/2023.
La questione davanti alla Corte di giustizia
Proprio questo equilibrio è stato recentemente messo in discussione dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24 (Urban Vision).
La vicenda che ha dato origine alla pronuncia della Corte di giustizia prende avvio da una procedura attivata dal Comune di Milano per la realizzazione di interventi di rigenerazione urbana mediante sponsorizzazioni tecniche.
Il modello adottato prevedeva una tipica struttura da finanza di progetto: la possibilità per un operatore economico di presentare una proposta, la successiva pubblicazione di un avviso per sollecitare offerte migliorative e, infine, lo svolgimento di una gara basata sulla proposta iniziale, con riconoscimento al proponente del diritto di adeguarsi all’offerta migliore.
In questo contesto, un raggruppamento di operatori ha presentato una proposta, assumendo il ruolo di promotore. Il Comune ha quindi pubblicato un avviso per raccogliere proposte migliorative, prevedendo espressamente il diritto di prelazione in favore del promotore.
All’esito della gara, l’aggiudicazione è stata inizialmente disposta in favore di un diverso operatore economico (la Urban Vision), che aveva presentato l’offerta migliore. Tuttavia, il promotore ha esercitato il proprio diritto di prelazione, adeguando la propria proposta a quella risultata vincitrice.
Di conseguenza, il Comune ha proceduto a una nuova aggiudicazione in favore del promotore, sulla base delle condizioni dell’offerta migliorativa.
L’operatore originariamente aggiudicatario ha quindi impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, che ha respinto il ricorso.
La controversia è stata successivamente portata all’attenzione del Consiglio di Stato, il quale, ritenendo rilevante la questione della compatibilità del diritto di prelazione con il diritto dell’Unione, ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Il diritto di prelazione del promotore secondo la Corte di giustizia
Il nodo centrale affrontato dalla Corte riguarda la compatibilità del diritto di prelazione previsto nel diritto interno con i principi eurounitari in materia di concessioni e contratti pubblici.
In particolare, la Corte si è interrogata sulla legittimità di un sistema in cui il promotore, dopo aver partecipato alla gara, possa conoscere l’offerta migliore e successivamente adeguarsi ad essa per ottenere l’aggiudicazione.
Come emerge già nella formulazione della questione pregiudiziale, il problema è strettamente connesso ai principi di parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità.
La Corte di giustizia ha chiarito che un meccanismo di questo tipo rischia di compromettere l’equilibrio concorrenziale della procedura.
In un sistema fondato sui principi della direttiva 2014/23/UE, e in particolare sull’art. 3, gli operatori economici devono essere posti su un piano di effettiva parità. Ciò significa che ciascun concorrente deve formulare la propria offerta senza poter beneficiare di informazioni o vantaggi che gli altri non hanno.
Il diritto di prelazione, invece, introduce un elemento di asimmetria: il promotore non è semplicemente un partecipante alla gara, ma un soggetto che può intervenire ex post, dopo aver conosciuto l’offerta migliore, per allinearsi ad essa.
Secondo la Corte, questo meccanismo è idoneo a incidere sia sulla trasparenza della procedura sia sulla reale contendibilità dell’appalto o della concessione, con il rischio concreto di scoraggiare la partecipazione degli altri operatori.
Conclude infatti stabilendo che:
il diritto di prelazione riconosciuto al promotore di una procedura di finanza di progetto viola non solo l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23, ma anche l’articolo 41, paragrafo 1, di tale direttiva, in forza del quale le offerte devono essere valutate «in condizioni di concorrenza effettiva».
Le criticità rispetto al D.Lgs. 36/2023
La pronuncia europea pone quindi un problema diretto di compatibilità con il modello delineato dal Codice dei contratti pubblici.
Nel sistema italiano, il diritto di prelazione non è un elemento accessorio, ma una componente strutturale della finanza di progetto ad iniziativa privata. È proprio attraverso questo meccanismo che si cerca di incentivare il privato a investire nella fase progettuale.
Tuttavia, alla luce della sentenza, tale impostazione risulterebbe in contrasto con i principi europei, nella misura in cui altera il confronto concorrenziale tra gli operatori.
Si apre quindi uno scenario in cui sarà necessario valutare se il legislatore nazionale dovrà intervenire per modificare la disciplina, oppure se sarà la giurisprudenza interna ad adeguarne l’interpretazione.
Impatti pratici per imprese e amministrazioni
Per gli operatori economici, la decisione della Corte introduce un elemento di forte incertezza.
Chi intende presentare una proposta di project financing deve oggi considerare che il vantaggio tradizionalmente riconosciuto al promotore potrebbe essere ridimensionato o, quantomeno, oggetto di contestazione.
Allo stesso tempo, le amministrazioni dovranno prestare particolare attenzione nella strutturazione delle procedure, soprattutto laddove prevedano meccanismi di prelazione, per evitare possibili profili di illegittimità.
Conclusioni
Il project financing continua a rappresentare uno strumento fondamentale nell’ambito del partenariato pubblico-privato disciplinato dal D.Lgs. 36/2023.
Tuttavia, la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, segna un passaggio rilevante: il diritto di prelazione del promotore, così come tradizionalmente configurato, non può più essere considerato un elemento pacifico del sistema.
Si tratta di un tema destinato ad avere sviluppi nei prossimi mesi, sia sul piano normativo sia sul piano giurisprudenziale, e che merita particolare attenzione da parte di tutti gli operatori che lavorano nel settore delle concessioni e del partenariato pubblico-privato.
