La recente sentenza del TAR Lazio-sezione staccata di Latina n. 562 del 11/05/2026 affronta il tema della compatibilità dell’istituto del project financing come strumento per l’assegnazione delle concessioni balneari-marittime.
La decisione è di particolare interesse poiché non si limita ad affrontare il tema delle proroghe delle concessioni balneari, ma si sofferma sul rapporto tra finanza di progetto e tutela della concorrenza.
Dalla lettura della sentenza emerge infatti un principio di fondo: la questione giuridica da risolvere non verte tanto sullo stabilire se il project financing sia astrattamente utilizzabile nel settore balneare, quanto sul verificare se la procedura concretamente adottata sia effettivamente idonea a garantire il confronto concorrenziale imposto dal diritto europeo.
La vicenda esaminata dal TAR
Il contenzioso nasce dalle iniziative assunte dal Comune di Gaeta per l’affidamento di alcune concessioni demaniali marittime mediante il ricorso all’istituto della finanza di progetto disciplinato dall’art. 193 del d.lgs. 36/2023.
Attraverso tale strumento diversi operatori avevano presentato proposte finalizzate alla realizzazione di opere e servizi ritenuti sul demanio marittimo, ottenendo il riconoscimento dell’interesse pubblico delle relative iniziative da parte dell’amministrazione comunale.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha tuttavia contestato tale impostazione, sostenendo come il ricorso al project financing, nelle modalità concretamente adottate dal Comune, rischiasse di compromettere il corretto svolgimento del confronto concorrenziale richiesto dal diritto unionale per l’assegnazione delle concessioni balneari.
In particolare, ad avviso dell’AGCM le gravate delibere “appaiono frutto di “un tentativo maldestro di eludere la disciplina unionale in materia di affidamenti a soggetti privati di beni pubblici (artt.49 e 56 TFUE e direttivan.2006/123 – Direttiva Servizi, più comunemente nota come “Direttiva Bolkestein”)”, recepita nel nostro ordinamento dal d.lgs. 59/2010, “determinando di fatto una sostanziale ed illegittima proroga generalizzata delle concessioni esistenti o comunque l’affidamento agevolato ai concessionari uscenti e/o ai soggetti presentatori di project financing per un periodo ingiustificatamente lungo”.
Il TAR non esclude il project financing in astratto
Uno degli aspetti più significativi della sentenza è che il TAR non arriva ad affermare che il project financing sia incompatibile, in via generale, con il settore delle concessioni demaniali marittime.
Dalla lettura della sentenza emerge invece che il fulcro della controversia non riguarda tanto la compatibilità astratta dell’istituto, quanto le modalità concrete con cui esso viene applicato e la sua capacità di garantire un effettivo confronto competitivo tra gli operatori economici
Il punto centrale, quindi, non è stabilire se la finanza di progetto possa astrattamente essere utilizzata nel settore balneare, ma verificare se la procedura concretamente adottata sia compatibile con i principi di concorrenza, trasparenza, pubblicità e parità di trattamento che governano l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime.
La concorrenza resta il principio fondamentale
La sentenza si inserisce nel più ampio contesto delle pronunce che negli ultimi anni hanno progressivamente escluso la possibilità di proroghe automatiche delle concessioni balneari.
L’obiettivo perseguito dal diritto europeo (come ampiamente illustrato nei precedenti approfondimenti) è noto: garantire che l’utilizzo di beni demaniali caratterizzati da scarsità della risorsa avvenga attraverso procedure effettivamente aperte al mercato.
In questa prospettiva, il TAR richiama l’attenzione sulla necessità che ogni procedura di affidamento sia concretamente idonea a consentire un reale confronto tra operatori economici. Non è quindi sufficiente che esista formalmente una procedura comparativa, ma occorre che tale procedura sia effettivamente in grado di garantire condizioni di concorrenza reale e non soltanto apparente.
Ed è proprio sotto questo profilo che il project financing presenta alcuni elementi particolarmente delicati.
L’interesse pubblico non può essere affermato in modo generico
Un ulteriore profilo affrontato dalla decisione riguarda la motivazione delle decisioni adottate dall’amministrazione.
Quando si ricorre al project financing, infatti, l’amministrazione non può limitarsi ad affermare genericamente che la proposta è utile per il territorio o che contribuisce alla valorizzazione dell’area interessata.
Occorre argomentare in modo puntuale per quale ragione quella specifica proposta risponda ad un concreto interesse pubblico e perché sia opportuno utilizzare proprio lo strumento della finanza di progetto.
La sentenza evidenzia come la valutazione della mera fattibilità dell’intervento non possa essere confusa con la dimostrazione dell’interesse pubblico, dovendosi affrontare le due questioni su piani distinti e separati. Un progetto può, infatti, essere tecnicamente realizzabile e finanziariamente sostenibile, ma ciò non significa automaticamente che la scelta di attribuire al promotore il particolare vantaggio riconosciuto dalla disciplina del project financing sia adeguatamente giustificata.
Proprio perché l’istituto attribuisce una posizione privilegiata al promotore, la motivazione dell’interesse pubblico deve essere particolarmente rigorosa.
Il ruolo del promotore e il tema della prelazione
Tra le questioni esaminate nel giudizio emerge quella relativa al ruolo del promotore nell’ambito della procedura di project financing e il vantaggio competitivo che tradizionalmente gli viene riconosciuto.
Sul punto, il dibattito ha assunto particolare rilevanza anche alla luce della recente giurisprudenza europea che ha messo in discussione la compatibilità del diritto di prelazione con i principi di concorrenza e di parità di trattamento tra gli operatori economici.
La questione assume un rilievo ancora maggiore nel settore delle concessioni balneari.
Quando infatti la proposta di project financing proviene dal concessionario uscente, occorre verificare con particolare attenzione che la procedura continui a garantire un effettivo confronto concorrenziale e non si traduca, di fatto, in un vantaggio tale da rendere più difficile l’accesso al mercato da parte di nuovi operatori.
Conclusioni
La pronuncia del TAR Latina offre indicazioni che potrebbero avere un impatto significativo sulle future procedure relative alle concessioni balneari.
Nel caso appena esaminato i giudici amministrativi non escludono, infatti, il modello del project financing dal settore balneare, ritenendo semplicemente che nel caso concreto la procedura impiegata risulti lesiva della concorrenza.
In particolare, nelle motivazioni di accoglimento del ricorso si legge che “il profilo “elusivo” evidenziato dall’AGCM – è costituito dal fatto che nel caso concreto il Comune di Gaeta ha ritenuto di poter utilizzare il project financing come “controprestazione” dell’affidamento di una concessione su bene demaniale a scopo turistico-ricreativo, omettendo il rispetto dei principi unionali che devono essere necessariamente rispettati, qualunque sia la procedura di affidamento prescelto (…) il Comune di Gaeta non risulta avere avviato, a distanza nel caso migliore di un anno e di quasi due quanto alle delibere impugnate con il ricorso principale le relative gare. Pertanto, l’approvazione delle deliberazioni di cui trattasi – soprattutto prima della validazione da parte di un organismo abilitato “esterno” dei progetti di fattibilità allegati alle istanze – è rimasta una mera “petizione di principio” che, nei fatti, è servita esclusivamente a “giustificare” – anche in tal caso illegittimamente, la proroga delle concessioni in essere. Per l’effetto vanno annullate anche le deliberazioni del Consiglio Comunale (…) in conseguenza della fondatezza – per gli stessi motivi evidenziati nell’esame del ricorso principale, a cui si rinvia per esigenze di sinteticità- della censura con cui si lamenta contrarietà della procedura di project financing in concreto posta in essere con i princìpi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 TFUE, nonché con la Direttiva n. 2014/23/UE, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza, e con l’articolo 12 della Direttiva n. 2006/123/CE (c.d. “Direttiva Servizi”). Il Comune, infatti, non ha adottato le garanzie necessarie a rendere tale strumento compatibile con i princìpi unionali, stanti, tra l’altro, la mancata adeguata trasparenza e pubblicità della procedura nonché la mancata previsione di criteri atti a garantire la correlazione circa la funzionalità delle opere rispetto all’area destinata ad essere assegnata in concessione”.
Come già stabilito in altre pronunce, dunque, il discrimine tra legittimità, o no, delle procedure volte all’affidamento delle concessioni, è incentrato non sulla procedura impiegata, bensì sulla verifica che l’iter seguito risulti concretamente rispettoso dei principi di trasparenza, concorrenza e par condicio.
