La distinzione tra opere di facile e di difficile rimozione assume un’importanza fondamentale in vista della scadenza delle concessioni demaniali marittime.
La qualificazione di un’opera rappresenta infatti il discrimine che potrebbe comportare, al termine della concessione, la sua acquisizione al patrimonio dello Stato ovvero la possibilità (od obbligo) per il concessionario di rimuoverla.
Si tratta di una questione destinata ad assumere un rilievo ancora maggiore nell’ambito del processo di riorganizzazione del settore e dell’avvio delle nuove procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime. Per una ricostruzione complessiva del quadro normativo e delle future gare è possibile consultare l’approfondimento dedicato alla scadenza delle concessioni balneari e alle nuove procedure di affidamento.
La qualificazione di un’opera come di facile oppure di difficile rimozione non rappresenta, infatti, una semplice classificazione tecnica. Da essa possono derivare conseguenze particolarmente rilevanti per la sorte dei manufatti alla cessazione della concessione, per il valore degli investimenti realizzati dal concessionario e, più in generale, per il valore economico dell’azienda balneare.
In questo articolo cercheremo di rispondere ad alcune delle domande ricorrenti (FAQ) poste dai titolari di concessioni demaniali marittime.
Che cosa si intende per opere di facile e di difficile rimozione?
La distinzione tra opere di facile e di difficile rimozione costituisce uno degli aspetti centrali della disciplina delle concessioni demaniali marittime.
Dalla qualificazione dei manufatti possono derivare conseguenze particolarmente rilevanti al momento della cessazione del rapporto concessorio, poiché essa incide sulla sorte delle opere realizzate dal concessionario e, indirettamente, sul valore economico dell’attività esercitata sul bene demaniale. Occorre chiarire fin da subito che l’ordinamento non contiene una definizione normativa generale di opera di facile o di difficile rimozione.
Né il Codice della navigazione né il relativo regolamento di esecuzione individuano criteri puntuali per distinguere le due categorie o forniscono un elenco tassativo dei manufatti riconducibili all’una o all’altra. La distinzione è stata quindi progressivamente elaborata dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa attraverso criteri destinati a essere applicati alle caratteristiche della singola opera.
In termini generali, sono considerate di facile rimozione le opere che possono essere asportate senza interventi demolitori rilevanti e senza alterare in modo significativo il bene demaniale, mentre sono invece ricondotte tra le opere di difficile rimozione quelle che presentano un rapporto di stabile integrazione con il suolo o con il complesso organizzativo della concessione e la cui eliminazione richiede interventi più consistenti.
La distinzione, tuttavia, non dipende esclusivamente dalla possibilità materiale di smontare il manufatto: un’opera tecnicamente amovibile può infatti essere qualificata come di difficile rimozione quando, per modalità costruttive, funzione svolta e stabile inserimento nell’attività concessoria, risulti destinata a permanere sul demanio.
La qualificazione richiede pertanto una valutazione complessiva, che tenga conto delle caratteristiche strutturali dell’opera, del suo rapporto con il bene demaniale e della funzione concretamente svolta nell’ambito della concessione.
Quali criteri vengono utilizzati per distinguere le opere di facile da quelle di difficile rimozione?
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non esiste un unico criterio idoneo a stabilire se un’opera debba essere qualificata come di facile o di difficile rimozione.
La valutazione richiede un esame complessivo del manufatto, nel quale assumono rilievo una pluralità di elementi concorrenti. Tra i principali criteri elaborati dalla giurisprudenza possono essere richiamati:
- il criterio strutturale, relativo ai materiali impiegati, alle caratteristiche costruttive e alle modalità di realizzazione dell’opera;
- il criterio dell’ancoraggio, che considera il grado di incorporazione del manufatto al suolo demaniale e le modalità con cui esso vi è stabilmente fissato;
- il criterio funzionale, che guarda alla funzione concretamente svolta dall’opera e al suo inserimento stabile nell’organizzazione dell’attività esercitata sulla concessione.
Il criterio strutturale consente di valutare, ad esempio, la presenza di fondazioni, opere in muratura, cemento armato o altri elementi idonei a determinare una stabile incorporazione al suolo. Questo criterio, tuttavia, non può essere utilizzato isolatamente, poiché anche manufatti realizzati con materiali leggeri possono assumere carattere permanente.
Il criterio dell’ancoraggio riguarda invece il tipo di collegamento tra l’opera e il bene demaniale. La presenza di fondazioni profonde, platee, basamenti o altri sistemi di fissaggio stabile può rappresentare un indice della difficile rimozione. Al contrario, il semplice appoggio sul terreno o l’utilizzo di sistemi di fissaggio facilmente reversibili può deporre nel senso dell’amovibilità. Neppure questo elemento, però, è decisivo: la possibilità tecnica di rimuovere una struttura non esclude, infatti, che essa sia stabilmente destinata al servizio della concessione o che la sua eliminazione comporti interventi rilevanti sul bene demaniale.
Proprio per questa ragione il criterio funzionale ha assunto un ruolo sempre più importante nella giurisprudenza amministrativa.
La valutazione non si limita infatti alla composizione materiale dell’opera, ma considera la funzione economica concretamente svolta e il rapporto di stabile integrazione con l’attività esercitata sul demanio. Un manufatto destinato in modo permanente a ospitare un bar, un ristorante, servizi igienici, impianti tecnologici o altre funzioni essenziali dello stabilimento può quindi essere qualificato come di difficile rimozione anche quando sia realizzato con elementi prefabbricati o teoricamente smontabili.
La giurisprudenza ha così progressivamente superato un’impostazione meramente formale, privilegiando una valutazione sostanziale del rapporto tra il manufatto, il bene demaniale e l’organizzazione dell’attività concessoria.
È proprio questo approccio complessivo a spiegare perché opere apparentemente simili possano ricevere qualificazioni differenti.
È sufficiente che un’opera sia in legno, prefabbricata o imbullonata per essere considerata di facile rimozione?
Per lungo tempo si è ritenuto che l’impiego di materiali leggeri, la prefabbricazione oppure l’utilizzo di sistemi di fissaggio reversibili fossero elementi sufficienti a qualificare automaticamente un’opera come di facile rimozione.
La giurisprudenza ha tuttavia progressivamente escluso questa impostazione. La natura dei materiali impiegati rappresenta infatti soltanto uno dei molteplici elementi che devono essere presi in considerazione e non è, di per sé, decisiva: un manufatto realizzato interamente in legno può essere qualificato come opera di difficile rimozione quando risulti stabilmente inserito nell’organizzazione dello stabilimento balneare oppure presenti caratteristiche costruttive che ne evidenzino la destinazione permanente.
Allo stesso modo, una struttura prefabbricata non perde automaticamente tale carattere per il solo fatto di poter essere teoricamente smontata.
Ciò che rileva è la valutazione complessiva dell’opera, tenendo conto delle modalità di installazione, del grado di integrazione con il bene demaniale, della funzione concretamente svolta e delle conseguenze che la sua rimozione comporterebbe.
Anche il semplice imbullonamento al suolo non costituisce un criterio risolutivo: l’utilizzo di bulloni o di altri sistemi di fissaggio reversibili può certamente rappresentare un indice favorevole all’amovibilità, ma non è sufficiente quando l’opera, nel suo complesso, risulti stabilmente destinata a permanere sul demanio.
Quali opere sono normalmente considerate di facile rimozione?
Sebbene non esista un elenco ufficiale, l’esperienza applicativa e la giurisprudenza consentono di individuare alcune tipologie di manufatti che, quando presentano determinate caratteristiche, sono normalmente ricondotte alla categoria delle opere di facile rimozione.
Occorre tuttavia ribadire che gli esempi che seguono hanno un valore esclusivamente orientativo. La qualificazione finale spetta sempre all’Amministrazione, che dovrà valutare il manufatto nella sua concreta configurazione impiegando i criteri illustrati nelle FAQ precedenti.
Cabine stagionali
Le cabine destinate a essere installate all’inizio della stagione balneare e rimosse al termine della stessa rappresentano uno degli esempi più ricorrenti di opere normalmente considerate di facile rimozione. Ciò avviene, però, soltanto quando siano prive di fondazioni permanenti, non risultino stabilmente incorporate al suolo e possano essere rimosse senza interventi demolitori di rilievo. Qualora, invece, presentino caratteristiche costruttive tali da evidenziarne una stabile integrazione con il bene demaniale, potranno essere qualificate come opere di difficile rimozione.
Passerelle, pedane e camminamenti
Anche le passerelle in legno, le pedane e i camminamenti utilizzati per collegare le diverse aree dello stabilimento balneare sono normalmente ricondotti tra le opere di facile rimozione. Tale qualificazione presuppone, tuttavia, che si tratti di strutture prive di un collegamento stabile con il suolo e agevolmente rimovibili senza interventi demolitori o alterazioni significative dell’area demaniale. Diversamente, quando tali opere risultino stabilmente incorporate al terreno oppure siano inserite in un complesso edilizio unitario, la loro qualificazione dovrà essere rivalutata alla luce delle caratteristiche concrete del caso.
Gazebo, pergole e tensostrutture
Anche gazebo, pergole e tensostrutture stagionali rientrano frequentemente tra le opere di facile rimozione. Ciò accade quando siano effettivamente destinate a essere montate e smontate periodicamente e non presentino caratteristiche costruttive incompatibili con la loro natura temporanea. La semplice denominazione dell’opera, tuttavia, non è sufficiente. Una struttura qualificata come “gazebo” o “pergola” potrebbe infatti essere considerata di difficile rimozione qualora, per dimensioni, modalità costruttive o funzione concretamente svolta, presenti un rapporto stabile con il bene demaniale.
Manufatti prefabbricati
Anche le strutture prefabbricate possono rientrare tra le opere di facile rimozione. Come già evidenziato, però, la prefabbricazione non costituisce un elemento decisivo. Occorre verificare, caso per caso, se il manufatto sia effettivamente destinato a una permanenza temporanea oppure se, nonostante la tecnica costruttiva adottata, risulti stabilmente integrato nell’organizzazione dello stabilimento balneare. La possibilità teorica di smontare il manufatto non è quindi sufficiente per attribuirgli automaticamente il carattere della facile rimozione.
Quali opere sono normalmente considerate di difficile rimozione?
Anche per le opere di difficile rimozione non esiste un elenco previsto dalla legge.
L’esperienza giurisprudenziale consente tuttavia di individuare alcune tipologie di manufatti che, per caratteristiche costruttive, funzione economica e stabile inserimento nell’organizzazione della concessione, sono normalmente ricondotte a questa categoria.
Anche in questo caso si tratta di esempi orientativi, che non sostituiscono la necessaria valutazione del singolo caso concreto.
Fabbricati destinati a bar, ristoranti e servizi
I manufatti destinati a ospitare bar, ristoranti, cucine, servizi igienici, magazzini o altri locali funzionali allo svolgimento dell’attività balneare rappresentano gli esempi più frequenti di opere considerate di difficile rimozione. La loro qualificazione non dipende esclusivamente dai materiali impiegati, ma soprattutto dalla funzione permanente che essi svolgono nell’organizzazione dello stabilimento e dal rapporto stabile instaurato con il bene demaniale.
Edifici in muratura e opere in cemento armato
Le opere realizzate in muratura, cemento armato o con altre tecniche costruttive idonee a determinarne una stabile incorporazione al suolo costituiscono le ipotesi più evidenti di difficile rimozione. In tali casi la rimozione richiede normalmente interventi demolitori incompatibili con il concetto di semplice amovibilità. Si tratta, tuttavia, di un elemento che, pur essendo particolarmente significativo, deve sempre essere valutato insieme agli ulteriori criteri elaborati dalla giurisprudenza.
Piscine
Le piscine rappresentano uno dei casi più frequentemente affrontati dalla giurisprudenza amministrativa. Pur richiedendo una valutazione riferita alle caratteristiche della singola opera, esse sono generalmente considerate manufatti di difficile rimozione. Assumono rilievo, sotto questo profilo, le opere edilizie necessarie alla loro realizzazione, la stabile integrazione con il bene demaniale e la funzione permanente che esse svolgono nell’ambito dello stabilimento balneare.
Impianti tecnologici e altre opere permanenti
Possono inoltre essere ricondotti tra le opere di difficile rimozione gli impianti tecnologici stabilmente incorporati alle strutture, le piattaforme permanenti e, più in generale, tutti quei manufatti destinati a permanere durevolmente al servizio della concessione. Anche in questo caso, tuttavia, non è possibile formulare affermazioni assolute. Opere appartenenti alla medesima categoria possono infatti ricevere qualificazioni differenti in funzione delle loro caratteristiche costruttive, della funzione concretamente svolta e del rapporto instaurato con il bene demaniale.
Le opere passano automaticamente allo Stato al termine della concessione oppure è necessario un provvedimento dell’Amministrazione?
Per lungo tempo la natura dell’effetto acquisitivo previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione ha rappresentato uno dei temi più dibattuti in materia di concessioni demaniali marittime. Il principale contrasto interpretativo riguardava la necessità di uno specifico provvedimento amministrativo che disponesse il trasferimento delle opere al patrimonio dello Stato oppure, al contrario, la produzione automatica dell’effetto acquisitivo al momento della cessazione della concessione.
L’orientamento oggi prevalente ritiene che l’acquisizione delle opere non amovibili discenda direttamente dalla legge, una volta cessato il rapporto concessorio e accertata la sussistenza dei relativi presupposti: in questa prospettiva, l’eventuale provvedimento adottato dall’Amministrazione non ha natura costitutiva, bensì ricognitiva: esso si limita a prendere atto di un effetto già previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione (come evidenziato nel nostro precedente articolo sul tema).
Tale ricostruzione è stata recentemente ribadita dal Consiglio di Stato, Sez. VII, con sentenza del 30 settembre 2025, n. 8024 (analizzata nel nostro precedente contributo), secondo cui l’acquisizione delle opere costituisce una conseguenza direttamente collegata alla cessazione della concessione e alla presenza di manufatti non amovibili. Nello stesso senso si è pronunciata la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza 11 luglio 2024, causa C-598/22, ritenendo compatibile con il diritto dell’Unione la disciplina italiana che prevede la devoluzione gratuita delle opere quale effetto tipico del regime concessorio dei beni demaniali.
Ciò non significa, tuttavia, che l’Amministrazione possa limitarsi a dichiarare intervenuta l’acquisizione senza svolgere alcuna istruttoria: prima dell’applicazione dell’art. 49 occorre infatti accertare la cessazione del rapporto concessorio, la natura dei manufatti, la loro qualificazione come opere non amovibili e l’eventuale presenza di clausole del titolo concessorio idonee a incidere sulla disciplina applicabile.
Il concessionario può partecipare al procedimento e contestare la qualificazione delle opere?
La circostanza che l’acquisizione delle opere costituisca, secondo l’orientamento prevalente, un effetto direttamente previsto dalla legge non esonera l’Amministrazione dallo svolgimento di un’adeguata istruttoria.
Prima dell’applicazione dell’art. 49 del Codice della navigazione devono infatti essere accertati diversi presupposti, tra cui:
- l’effettiva cessazione del rapporto concessorio;
- la natura dei manufatti presenti sul bene demaniale;
- la loro qualificazione come opere non amovibili;
- l’eventuale presenza di clausole contenute nel titolo concessorio rilevanti ai fini della disciplina applicabile.
Si tratta di valutazioni che richiedono un’attività istruttoria nella quale il concessionario conserva un ruolo tutt’altro che marginale: in questa fase egli può produrre documentazione tecnica, evidenziare le caratteristiche costruttive dei manufatti, richiamare gli orientamenti giurisprudenziali favorevoli e contestare eventuali errori di qualificazione.
L’accertamento della natura delle opere rappresenta quindi il momento nel quale assumono particolare rilievo le garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990, soprattutto quando l’Amministrazione sia chiamata a svolgere valutazioni tecnico-discrezionali.
Qualora il concessionario ritenga che i manufatti siano stati erroneamente qualificati oppure che l’istruttoria sia incompleta o carente, potrà impugnare gli atti conclusivi del procedimento dinanzi al giudice amministrativo. Per tale ragione è dunque fondamentale formulare le osservazioni difensive già nella fase istruttoria, quando è ancora possibile incidere sull’accertamento della natura delle opere.
Se le opere vengono acquisite dallo Stato, il concessionario ha diritto a un indennizzo?
In linea generale, la risposta è negativa.
L’art. 49 del Codice della navigazione stabilisce infatti che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili restano acquisite allo Stato senza alcun compenso o rimborso, salvo diversa previsione contenuta nel titolo concessorio. Si tratta di una disciplina storicamente presente nel nostro ordinamento, strettamente collegata alla natura temporanea del rapporto concessorio e al regime pubblicistico dei beni demaniali.
In tale contesto normativo, può dunque creare confusione la disciplina speciale prevista dalla legge n. 118/2022, art. 4 comma 9.
Secondo tale norma, infatti, viene previsto un indennizzo “pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione (…) nonché pari a quanto necessario per garantire al concessionario uscente un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni” che tuttavia deve essere corrisposto dal concessionario subentrate a quello uscente e non riguarda in alcun modo la qualificazione dei beni insistenti sul demanio.
In altre parole questa opera nell’ambito delle nuove procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime e disciplina, entro specifici limiti e presupposti, i rapporti economici tra concessionario uscente e nuovo concessionario, mentre l‘art. 49 del Codice della navigazione continua invece a regolare la sorte delle opere nel diverso rapporto tra concessionario uscente e Stato.
È quindi fondamentale mantenere distinti i due piani: l’eventuale riconoscimento di un indennizzo nell’ambito delle future gare non elimina né sostituisce il principio della devoluzione gratuita previsto dall’art. 49, che continua a trovare applicazione secondo i presupposti stabiliti dalla legge e chiariti dalla giurisprudenza.
La qualificazione delle opere può incidere anche sul canone demaniale?
La distinzione tra opere di facile e di difficile rimozione non rileva soltanto ai fini della loro sorte alla cessazione della concessione, ma è utilizzata dalla normativa anche ai fini della determinazione del canone demaniale.
L’art. 03, comma 1, lett. b), del d.l. n. 400/1993 distingue infatti, tra i criteri di determinazione del canone, l’area occupata con impianti di facile rimozione da quella occupata con impianti di difficile rimozione, prevedendo misure unitarie differenti. Un ulteriore profilo può poi emergere quando, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili siano state acquisite allo Stato ai sensi dell’art. 49 del Codice della navigazione e assumano la qualificazione di pertinenze demaniali. In questo caso può venire in considerazione, ricorrendone i presupposti, la specifica disciplina prevista per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali.
La qualificazione delle opere può quindi incidere sul canone sotto profili diversi: da un lato, per la differente disciplina tariffaria delle aree occupate da impianti di facile o di difficile rimozione; dall’altro, per gli effetti che l’eventuale acquisizione delle opere allo Stato può produrre sul regime delle pertinenze demaniali.
Conclusioni
La distinzione tra opere di facile e di difficile rimozione continua a rappresentare uno dei profili più complessi della disciplina delle concessioni demaniali marittime.
Il materiale impiegato, la prefabbricazione, la presenza di bulloni o la mera possibilità tecnica di smontare il manufatto costituiscono soltanto alcuni degli elementi che l’Amministrazione è chiamata a valutare nell’ambito di un apprezzamento complessivo.
La qualificazione delle opere può infatti incidere sulla loro sorte alla cessazione della concessione, sull’applicazione dell’art. 49 del Codice della navigazione, sulla determinazione del canone demaniale, sul valore economico dell’azienda e sulla pianificazione degli investimenti futuri.
In un contesto caratterizzato dall’imminente riordino del settore e dall’avvio delle nuove procedure di affidamento, qualificare correttamente le opere non significa soltanto prevenire future controversie con l’Amministrazione, ma anche tutelare il valore degli investimenti e dell’azienda balneare.
Per questo motivo è, dunque, opportuno affrontare tali valutazioni già nella fase di progettazione delle opere, quando è ancora possibile orientare le scelte costruttive, ridurre il rischio di contenzioso alla cessazione della concessione e programmare gli investimenti con piena consapevolezza delle relative conseguenze giuridiche.
Per una panoramica generale sullo stato attuale dei rinnovi delle concessioni demaniali marittime si rinvia al nostro precedente contributo.
