Il Consiglio di Stato avalla l’operato di un Comune che aveva ritirato i propri precedenti ordini di introito nei confronti di titolare di concessione demaniale marittima scaduta, per riqualificare il credito come indennizzo da occupazione abusiva
Con la recente sentenza n. 6687/2024 del 24/07/2024 il Consiglio di Stato va a esaminare le conseguenze della perdurante occupazione di un’area demaniale alla scadenza del titolo, condividendo l’impostazione del Comune di Giulianova, il quale aveva stabilito come da tale momento il precedente concessionario debba corrispondere non più un canone concessorio, bensì un indennizzo da occupazione abusiva, sino al rilascio dell’area.
Il giudizio di primo grado
Nel caso in esame, il giudizio trae origine da un ricorso promosso da un soggetto titolare di concessione demaniale marittima dall’anno 2002 il quale, sulla base di tale titolo, occupava l’area demaniale con uno stabilimento balneare gestito dallo stesso. Dall’anno 2015 l’Agenzia del Demanio svolgeva delle verifiche che portavano all’emersione di una maggiore consistenza della superficie pertinenziale a destinazione commerciale rispetto a quella dichiarata dalla società. In conseguenza di ciò, pertanto, il Comune provvedeva a notificare diversi atti di recupero degli importi pretesi. Nel corso dell’anno 2019 veniva emesso dal GIP di Teramo nell’ambito del procedimento avviato nei confronti della titolare della società per l’occupazione abusiva di suolo demaniale, stante la scadenza della concessione in data 31 dicembre 2007, un decreto di sottoposizione a sequestro preventivo dell’area. In tale contesto, evidenzia il Consiglio di Stato, come “La Corte di cassazione, con sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto il ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Teramo avverso l’ordinanza del Tribunale della libertà di Teramo, rilevando che: « la concessione rilasciata alla -OMISSIS-, con scadenza alla data del 31 dicembre 2007, non potendo essere prorogata automaticamente per effetto dell’immediata applicazione nell’ordinamento interno della Direttiva Bolkestein, era tamquam non esset. Essa semplicemente non “esisteva” più al momento dell’entrata in vigore dell’art 1, comma 18, D.L. n. 194 del 2009, conv. in L. n. 25 del 2010, e, come tale non poteva essere oggetto di proroga al 31 dicembre 2015 e, quindi, al 31 dicembre 2020».
A seguito della sopra indicata sentenza, dunque, e in considerazione degli elementi agli atti della relativa istruttoria, l’amministrazione comunale, connota prot. n.-OMISSIS-, ha incentrato le pretese sull’indennizzo per occupazione abusiva, ritirando, quindi, i precedenti ordini di introito sul presupposto dell’occupazione sine titulo dell’area demaniale”.
In altre parole cioè, se in un primo momento l’Amministrazione inviava atti volti al recupero del dovuto fondandoli sul titolo concessorio rilasciato, in un secondo momento, prendendo le mosse dalla scadenza della concessione, riteneva mutata la natura della pretesa creditoria e la riqualificava come indennizzo per occupazione abusiva.
I motivi di ricorso
Per quel che interessa in questa sede, il ricorrente, in primo grado, contestava:
a) la giurisdizione del giudice amministrativo;
b) la scadenza della concessione alla data del 31 dicembre 2007;
c) l’esercizio del potere dell’Amministrazione nella parte in cui annullava i precedenti atti di introito -fondati sul presupposto dell’efficacia del rapporto concessorio – sostituendoli con successivi atti di recupero fondati invece sull’occupazione abusiva delle aree demaniali.
Il giudice di prime cure dichiarava il ricorso in parte improcedibile e in parte infondato. In particolare, evidenziava in primo luogo come “La presente controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., comprensiva anche di quelle aventi ad oggetto i canoni concessori, quando essi siano determinati per atto autoritativo dell’amministrazione concedente, e si ponga una questione in merito alla qualità dei beni insistenti sulla superficie demaniale come nel caso di specie. Di contro, la giurisdizione esclusiva è esclusa nelle sole controversie meramente patrimoniali “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” che restano, così, devolute alla giurisdizione ordinaria”.
Quanto alla scadenza della concessione demaniale marittima, evidenzia come nel caso in esame questa fosse scaduta alla data del 31 dicembre 2007, non potendo essere prorogata automaticamente per effetto dell’immediata applicazione nell’ordinamento interno della Direttiva Bolkstein, che rendeva dunque il titolo concessorio tamquam non esset. Essa semplicemente non “esisteva” più al momento dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 18, D.L. n. 194 del 2009, conv. in L. n. 25 del 2010, e come tale non poteva essere oggetto di proroga al 31 dicembre 2015 e, quindi, al 31 dicembre 2020.
In relazione all’operato dell’Amministrazione comunale, il TAR evidenzia come la iniziale qualificazione della pretesa creditoria quale canone di occupazione demaniale non possa essere considerato – neanche in via implicita – quale regolarizzazione postuma della situazione in diritto, essendo la concessione scaduta, senza possibilità di sanatoria, alla data del 31 dicembre 2007.
Esaminando nel merito la doglianza di parte ricorrente che denunciava l’illegittimità di tali provvedimenti impositivi per essere questi stati adottati dopo i 18 mesi previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990, il TAR evidenzia come il successivo annullamento in autotutela di tali atti, al fine do adottare ulteriori atti impositivi che qualificavano questa volta la pretesa creditoria come derivante da occupazione abusiva di area demaniale marittima, viene considerato dai giudici di primo grado quale atto dovuto a carattere vincolato. Ne deriva dunque che anche laddove il provvedimento risulti astrattamente annullabile, ai sensi dell’art. 21-octies della l. 241/1990 questo risulterebbe non annullabile per meri vizi procedurali come quelli sollevati dalla ricorrente.
Il giudizio d’appello
Nel giudizio di secondo grado preliminarmente viene rigettato l’appello incidentale promosso dall’Agenzia del Demanio in ordine all’ insussistenza della giurisdizione amministrativa, confermando come venendo in rilievo l’esercizio da parte della pubblica amministrazione di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del dovuto. Nel caso in esame, inoltre, le contestazioni formulate dalla ricorrente involgevano anche la qualità dei beni insistenti sull’area demaniale, sia in relazione all’incameramento delle superfici in esito al sopralluogo espletato nel 2008 sia quanto alla consistenza effettiva delle superfici aventi destinazione commerciale, con deduzioni che ineriscono alla definire la natura giuridica del rapporto concessorio, da cui poi discende, quale conseguenza, l’imputazione degli oneri e la loro misura, secondo le vigenti disposizioni normative.
Venendo, dunque, in rilievo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’economia dell’intero rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio potere-interesse.
Con riguardo alle censure mosse agli atti di annullamento in autotutela delle richieste di pagamento, fondate sul superamento del limite previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, i giudici di appello si limitano a rilevare come sotto il profilo oggettivo “che gli atti ritirati dall’amministrazione si sostanziano nelle richieste di pagamento dei canoni concessori e degli altri importi correlati al relativo rapporto, sicché non rientrano tra i provvedimenti di autorizzazione o attributivi di vantaggi economici, con la conseguenza che deve escludersi l’applicazione del limite temporale di diciotto mesi (ridotto a dodici con le modifiche introdotte con la legge 20luglio 2021, n. 108) previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, della legge n.241 del 1990”.
Da ultimo, il Consiglio di Stato si pronuncia sulla validità temporale del titolo concessorio.
Evidenzia il giudice di secondo grado come nel caso di specie il Comune di Giulianova avesse esplicitamente escluso qualsivoglia automatismo nel rinnovo delle concessioni demaniali marittime, prevedendo unicamente il rilascio di una concessione annuale con scadenza inderogabile al 31 dicembre 2008, previa in ogni caso la verifica da parte della competente articolazione dell’ente, “ della corrispondenza dei requisiti minimi richiesti, nonché della idoneità anche sotto il profilo soggettivo in termini di continuità ”.
Pertanto dovendosi escludere l’operatività delle proroghe ex lege intervenute successivamente, inclusa quella prevista dalla l. n. 118 del 2022., la concessione demaniale marittima in esame non poteva che intendersi priva di efficacia alla sua naturale scadenza del 31 dicembre 2007.
Conclude poi il Consiglio di Stato affermando che “A quanto esposto deve, altresì, soggiungersi che, come chiarito dall’univoca giurisprudenza, scaduta la concessione demaniale, il concessionario che rimanga nella detenzione del bene è un occupante abusivo: il mancato spossessamento o la mancata diffida a restituire il bene come pure l’eventuale riscossione dei canoni non comportano, infatti, un rinnovo tacito della concessione, essendo necessario un espresso atto formale di concessione (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. VI, 3 giugno 2020,n. 3467, ove viene evidenziato che non è “configurabile un diritto di insistenza del concessionario uscente, privo di base legale e, in ogni caso, in contrasto con i principi generali di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento di derivazione europea ”); né successivamente l’amministrazione ha l’obbligo di motivare la sua decisione di recuperare il possesso dell’immobile (cfr., Cons. St., Sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1566,secondo cui: “La demanialità è indisponibile e non si può rinunciare ad essa in via di fatto: il mancato rinnovo della concessione demaniale e la mancanza di un provvedimento di sgombero non implicano sdemanializzazione implicita. Scaduta la concessione demaniale, il concessionario che rimanga nella detenzione del bene è un mero occupante abusivo: il mancato spossessamento non comporta, infatti, un rinnovo tacito della concessione; né successivamente l’Amministrazione ha l’obbligo di motivare la sua decisione di recuperare il possesso dell’immobile”). Deriva da quanto argomentato, inoltre, che alla luce della cessazione del rapporto concessorio nella data del 31 dicembre 2007, risulta del tutto ininfluente che all’epoca – secondo quanto sostenuto dall’appellante –, la direttiva 2006/123/CE non fosse ancora in vigore, non potendosi revocare in discussione l’esclusione di qualsivoglia ultrattività di una concessione ormai scaduta. Ed è appena il caso di soggiungere che, in assenza di un valido titolo concessorio, l’occupazione resta connotata da abusività, non essendo neppure configurabile in capo alla società un affidamento meritevole di tutela a fronte di una situazione di contrasto alla disciplina legale di riferimento”.
Articolo scritto da Avvocato Massimiliano Campofranco – settore Diritto Amministrativo e Appalti
Studio Campofranco – Viale Italia 128 Ladispoli (RM)
