Perché le gare devono essere avviate: il quadro aggiornato
Una delle domande più ricorrenti tra gli operatori balneari e tra molti Comuni costieri riguarda la possibilità – e, in realtà, il dovere – di avviare le procedure di gara anche prima dell’adozione del decreto ministeriale che dovrà stabilire i parametri e i criteri dell’indennizzo spettante al concessionario uscente.
L’art. 4, comma 9, della legge 118/2022 prevede infatti che:
«In caso di rilascio della concessione a favore di un nuovo concessionario, il concessionario uscente ha diritto al riconoscimento di un indennizzo […] pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati […] nonché a quanto necessario per garantire un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni», rinviando alla successiva adozione di un decreto ministeriale la definizione dei criteri di quantificazione di tale indennizzo.
La giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato chiarisce definitivamente il punto:
il decreto sugli indennizzi non è una condizione necessaria, né ostativa, all’avvio delle gare.
Lo afferma espressamente lo stesso art. 4, comma 9, all’ultimo periodo:
«La mancata adozione del decreto […] non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento».
A conferma di ciò, si segnalano due recenti decisioni del Consiglio di Stato:
Entrambe ribadiscono che le gare devono essere bandite e portate avanti anche senza il decreto indennizzi, e che ogni scelta amministrativa che punti a rinviarle risulta illegittima.
Le gare non possono essere sospese o revocate “in attesa del decreto indennizzi”
Dalle precedenti considerazioni normative discende un principio chiaro:
se un Comune revoca o sospende una gara già indetta per attendere il decreto ministeriale sugli indennizzi, l’atto è illegittimo.
Proprio questo è il fulcro della sentenza n. 2907/2025:
il Comune di Lignano Sabbiadoro aveva revocato gli avvisi di gara precedentemente pubblicati, sostenendo che occorresse attendere il decreto ministeriale sugli indennizzi;
il Consiglio di Stato ha annullato la revoca, ritenendola contraria al diritto europeo e alla disciplina nazionale.
La motivazione è inequivoca:
la normativa vigente fa salve le procedure di gara già avviate anche in assenza del decreto attuativo;
nel caso di specie, la mancata adozione del decreto non poteva di certo ostacolare l’indizione delle procedure, tenuto conto che dall’istruttoria svolta dall’ufficio tecnico era stata riscontrata l’assenza di opere inamovibili realizzate e ancora da ammortizzare;
l’obbligo di ricorrere alla gara deriva direttamente dall’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein) ed è immediatamente applicabile;
sospendere una gara già bandita equivale a produrre una proroga illegittima, vietata dalla giurisprudenza consolidata.
La stessa posizione è stata ribadita nella ordinanza n. 3862/2025, che ha sospeso la sentenza del TAR Lecce permettendo al Comune di Ginosa di proseguire la procedura selettiva: l’assenza del decreto sugli indennizzi non blocca né invalida il bando.
Le gare sono valide anche se il bando non prevede l’indennizzo
Sebbene l’ordinanza n. 3862/2025 riguardi una misura cautelare, con salvezza dunque di ogni ulteriore decisione di merito (che si svolgerà nel 2026), questa mette in luce alcuni aspetti fondamentali della discussa disciplina.
Il Consiglio di Stato afferma che la gara resta pienamente legittima anche se nel bando non è prevista la disciplina dell’indennizzo.
Ciò perché:
la mancata previsione nei bandi di gara degli indennizzi per gli investimenti effettuati dai concessionari uscenti non determina l’illegittimità della procedura di assegnazione delle concessioni indetta dal Comune. E ciò a maggior ragione nel caso in cui, gli attuali gestori non abbiano comprovato l’esistenza di investimenti non ammortizzati mediante l’attività economica svolta sull’area in concessione
la mancata adozione del decreto sui parametri e criteri di determinazione dell’indennizzo da corrispondere al concessionario uscente costituisce motivo ostativo, di suo idoneo a giustificare il mancato avvio delle procedure
Sebbene non strettamente inerente al nodo degli indennizzi, l’ordinanza in esame ribadisce due ulteriori punti fondamentali in tema di procedure di gara per l’affidamento delle nuove concessioni balneari:
- “la mancata approvazione del PCC (piano comunale delle coste) non preclude di per sé il rilascio delle concessioni e la sua assenza non può, pertanto, giustificare la sospensione generalizzata delle procedure, potendo l’individuazione dei lotti da porre a base di gara avvenire sulla scorta del p.r.c. (ove questo contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate), salve le ipotesi residuali di palesi lacune non colmabili attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale”.
- non è illegittimo “l’affidamento diretto, in favore degli originari concessionari, delle concessioni sino al 15 settembre 2025 (o, comunque, sino alla data che sarebbe stata indicata nell’ordinanza balneare 2025) e, non già, sino all’assegnazione delle nuove concessioni, fermo il limite massimo del 30 settembre 2027: infatti, da un lato non appare irragionevole la fissazione nei bandi di un termine omologo per tutti i concessionari; dall’altro, la previsione del termine di scadenza delle concessioni in essere in data antecedente a quella di assegnazione delle nuove concessioni appare funzionale a garantire l’ordinato svolgimento delle operazione propedeutiche al subentro dei nuovi concessionari”.
Perché l’indennizzo non è rilevante nella fase di gara
Dalle due decisioni emerge con chiarezza che:
l’indennizzo non è un elemento essenziale del bando,
non è un presupposto per avviare la gara,
non può costituire motivo legittimo di sospensione o revoca della procedura.
La funzione della gara è selezionare il miglior operatore economico con criteri trasparenti, non definire anticipatamente rapporti patrimoniali tra gestori uscenti e nuovi concessionari.
Per questo motivo: l’indennizzo è un istituto eventuale che riguarda esclusivamente il momento del subentro, e non incide sulla fase pubblicistica dell’affidamento.
Cosa devono fare oggi Comuni e imprese
Per le amministrazioni comunali
Devono predisporre e avviare le gare anche in assenza del decreto indennizzi.
Non possono revocare o sospendere procedure già avviate adducendo come motivazione l’assenza del decreto.
La mancata adozione del Piano Comunale delle Coste non è automaticamente ostativa se esistono altre fonti pianificatorie idonee.
Ogni scelta di revoca o sospensione deve essere puntualmente e adeguatamente motivata, altrimenti costituisce un’elusione del diritto europeo e configura una proroga illegittima.
Per gli operatori economici e i gestori uscenti
Occorre predisporre sin da ora la documentazione tecnica ed economica per partecipare alle procedure selettive.
È fondamentale ricostruire in modo rigoroso gli investimenti effettuati e non ammortizzati, qualora si intenda far valere il diritto all’indennizzo.
Le imprese interessate a subentrare devono sviluppare proposte tecniche, servizi aggiuntivi, soluzioni per l’accessibilità e un PEF competitivo.
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