Con la sentenza 18 agosto 2026, n. 6539, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha chiarito che l’eventuale proroga delle concessioni balneari fino al 30 settembre 2027 non attribuisce al concessionario uscente il diritto di proseguire, in ogni caso, la propria attività fino a quella data. Se l’amministrazione conclude la procedura di gara in un momento antecedente e il nuovo affidatario è pronto a subentrare, può infatti disporre, con provvedimento motivato, la cessazione anticipata del rapporto prorogato. La pronuncia si sofferma anche sul tema degli indennizzi, ribadendo che il loro riconoscimento presuppone la verifica dei relativi requisiti e che l’attesa della disciplina attuativa non può giustificare l’inerzia delle amministrazioni nell’avviare le gare.
Il caso
La vicenda riguardava alcune concessioni demaniali marittime di un Comune ligure, i cui titolari avevano contestato la decisione dell’amministrazione di procedere a nuove assegnazioni mediante gara. Con una deliberazione di fine 2023, il Comune aveva preso atto della scadenza dei titoli al 31 dicembre dello stesso anno e disposto l’avvio delle procedure selettive, prevedendo, per consentire la prosecuzione dell’attività durante la stagione successiva, il rilascio di licenze temporanee fino al 31 ottobre 2024.
I concessionari avevano impugnato sia questi atti sia le successive diffide a cessare l’occupazione delle aree, sostenendo che la disciplina sopravvenuta nel 2024 consentisse loro di mantenere la concessione fino al 2027 e imponesse l’applicazione delle nuove regole su affidamenti e indennizzi. Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR, nel corso del giudizio di appello uno dei due operatori aveva ottenuto nuovamente la concessione tramite gara, perdendo così interesse alla decisione; quanto all’altro, rimasto privo dell’affidamento, il Consiglio di Stato ha invece esaminato e respinto nel merito le censure.
Il 2027 è un termine massimo, non una durata garantita
Il punto centrale della decisione riguarda l’interpretazione dell’art. 3 della legge n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, convertito nella legge n. 166/2024. Secondo il Consiglio di Stato, il 30 settembre 2027 rappresenta il limite massimo ordinario di prosecuzione dei rapporti prorogati, previsto per consentire alle amministrazioni di organizzare e concludere le gare in modo ordinato, fatta salva la specifica possibilità di differimento per ragioni oggettive disciplinata dal comma 3.
Questa scadenza non costituisce, invece, una durata minima garantita ai concessionari uscenti: se un Comune conclude la selezione prima di quella data e i nuovi concessionari sono pronti a subentrare, può assegnare le aree e disporre contestualmente, con adeguata motivazione, la cessazione anticipata dei rapporti prorogati. Il termine del 2027 non può quindi essere invocato per impedire il subentro dell’operatore selezionato o per obbligare il Comune ad attendere prima di rendere efficace il nuovo affidamento.
Una proroga tecnica, legata all’effettiva attività delle amministrazioni
Il Collegio non si limita a escludere che la proroga impedisca le nuove assegnazioni, ma ne collega la compatibilità con il diritto europeo alla concreta funzione di accompagnamento delle gare. La prosecuzione dei rapporti viene ricondotta a una proroga tecnica, strettamente connessa all’obbligo delle amministrazioni di attivarsi senza indugio per bandire e concludere le procedure selettive: il termine legislativo non giustifica l’inattività del Comune, che deve aver già indetto le selezioni oppure deliberato di farlo in tempi brevissimi, avviando concretamente la predisposizione dei bandi.
Il Consiglio di Stato ammette quindi un’interpretazione della proroga al 2027 conforme al diritto dell’Unione europea, a condizione che essa resti effettivamente funzionale alla transizione verso il nuovo regime concorrenziale. Una lettura che consentisse di rinviare ulteriormente le gare si porrebbe, invece, in contrasto con la finalità della disciplina e con i principi europei richiamati dalla sentenza.
Le procedure avviate prima della riforma del 2024 restano salve
Un altro punto controverso riguardava l’applicazione delle nuove regole alle procedure già in corso. I concessionari sostenevano che la deliberazione comunale di fine 2023 fosse un atto meramente programmatico, inidoneo a segnare l’avvio della selezione, e che dovesse quindi applicarsi la disciplina introdotta nel 2024.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa lettura, valorizzando la norma che fa salve le procedure selettive deliberate prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 131/2024, avvenuta il 17 settembre 2024: nella vicenda esaminata, le nuove modalità e i nuovi criteri di affidamento non potevano rendere illegittime, con effetto retroattivo, le determinazioni comunali precedenti. Il Collegio ha ritenuto legittimo anche il richiamo ai criteri della normativa regionale utilizzati dal Comune, contenuti in disposizioni non interessate dalla precedente declaratoria di incostituzionalità e ritenuti coerenti con il parametro della proficua utilizzazione del bene previsto dall’art. 37 del codice della navigazione.
L’indennizzo al concessionario uscente non è automatico
Una parte significativa della motivazione è dedicata alla tutela degli investimenti del gestore uscente. Il Consiglio di Stato osserva anzitutto che, diversamente da quanto sostenuto in appello, la deliberazione comunale prevedeva già l’obbligo del subentrante di indennizzare il precedente concessionario per gli investimenti non ammortizzati al 31 dicembre 2023. Le disposizioni introdotte nel 2024, relative anche all’equa remunerazione degli investimenti effettuati nell’ultimo quinquennio e alla perizia asseverata, non potevano invece applicarsi retroattivamente alla procedura esaminata.
Sul piano generale, il Collegio chiarisce che la sola perdita della concessione non fa sorgere automaticamente il diritto a un indennizzo: spetta al concessionario uscente dimostrare l’esistenza degli investimenti effettuati e la quota non ancora ammortizzata attraverso l’attività svolta sull’area. Richiamando il parere del Consiglio di Stato n. 750/2025, la sentenza ribadisce la necessità di evitare automatismi e compensazioni generalizzate che trasferiscano sul nuovo affidatario costi riconducibili all’ordinario rischio d’impresa e ostacolino l’accesso al mercato. Nel caso concreto, l’operatore non aveva fornito neppure un principio di prova degli investimenti non ammortizzati, carenza che ha contribuito al rigetto della censura.
Il Collegio precisa inoltre che l’attesa del decreto ministeriale sui criteri di calcolo degli indennizzi non può paralizzare l’avvio delle gare, attribuendo analoga portata non impeditiva alla carenza di indicazioni sugli indennizzi negli atti della procedura. Per un approfondimento su tale principio si rinvia al nostro precedente contributo sul tema.
Opere non amovibili: nessun diritto generalizzato al rimborso
La sentenza distingue infine l’acquisizione delle opere al demanio dall’eventuale tutela economica degli investimenti. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia dell’11 luglio 2024, causa C-598/22, il Collegio ricorda che l’art. 49 del codice della navigazione prevede, salvo diversa pattuizione nel titolo, l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili alla scadenza della concessione.
Il richiamo al precedente del Consiglio di Stato n. 8024/2025 lascia comunque spazio alla possibilità di riconoscere, nell’ambito delle procedure di affidamento e a carico del subentrante, una tutela economica per gli investimenti non ammortizzati, limitatamente alla parte non recuperata attraverso l’attività svolta. Si tratta di una valutazione da condurre caso per caso, considerando la natura delle opere, la remuneratività della concessione e il suo complessivo equilibrio economico-finanziario, dalla quale non deriva un diritto generalizzato al rimborso del valore dei manufatti acquisiti dallo Stato. Per un approfondimento su questo profilo, si rinvia al contributo dedicato all’acquisizione delle opere non amovibili.
Le conseguenze per i concessionari
La sentenza n. 6539/2026 conferma che la proroga al 2027 non offre una garanzia incondizionata di prosecuzione dell’attività, rendendo necessario verificare lo stato della procedura comunale, gli atti adottati e la possibilità di un subentro anticipato. Per il concessionario uscente, inoltre, la tutela economica presuppone una ricostruzione documentata degli investimenti e del relativo ammortamento, poiché la sola cessazione del rapporto non basta a fondare la pretesa indennitaria.
Il tema va tenuto distinto da quello delle concessioni balneari fino al 2033 precedute da una procedura selettiva, nel quale assume rilievo la durata di un affidamento derivante da una precedente selezione e il consolidamento dei relativi atti. Nella vicenda qui esaminata, invece, la prosecuzione del rapporto dipende dalla proroga legislativa e dalla sua funzione rispetto allo svolgimento delle nuove gare.
Per una panoramica generale sullo stato attuale dei rinnovi delle concessioni demaniali marittime si rinvia al nostro precedente contributo.
