Il quadro normativo sull’asseverazione PEF nelle concessioni
Nel sistema del d.lgs. 36/2023 il tema dell’asseverazione del PEF nelle concessioni non è disciplinato in modo uniforme. Il Piano Economico-Finanziario (PEF), infatti, non costituisce un elemento obbligatorio in tutte le concessioni.
L’art. 182, comma 5, stabilisce che i bandi e i relativi allegati – “ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario” – siano definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità. La norma, però, non impone in via generale la presentazione del PEF da parte dei concorrenti.
Il successivo art. 185, comma 5, prevede che, prima di assegnare il punteggio all’offerta economica, la commissione verifichi l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario. Anche questa disposizione, tuttavia, presuppone che il PEF sia stato richiesto dalla stazione appaltante, ma non ne sancisce l’obbligatorietà generalizzata.
Proprio su questo punto si è pronunciato il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia con sentenza n. 2132/2024, , affermando che dalla disciplina codicistica non si evince che, nell’affidamento delle concessioni, sia sempre necessaria la previa presentazione di un PEF ai fini della valutazione dell’offerta economica. La presentazione del piano resta rimessa alla scelta della stazione appaltante, che può richiederlo tra i documenti di gara, ma in mancanza di tale previsione non è configurabile un obbligo imperativo né un’eterointegrazione automatica della lex specialis.
Ne deriva che, nelle concessioni “ordinarie”, il PEF diventa obbligatorio solo se richiesto dalla lex specialis; e diventa elemento essenziale dell’offerta solo se la legge di gara lo qualifica come tale.
Diverso è il caso della finanza di progetto, ove il Codice, all’art. 193, prevede espressamente il PEF asseverato quale elemento strutturale della proposta. Il nuovo Codice, tuttavia, diversamente dalla disciplina previgente (art. 183, comma 9, d.lgs. 50/2016), non individua espressamente le categorie di soggetti legittimati ad asseverare il piano.
Resta inoltre applicabile la disciplina generale della revisione legale dei conti (d.lgs. 39/2010), che non distingue, quanto a competenze e responsabilità, tra revisori persone fisiche e società di revisione iscritte nel registro.
La vicenda: l’esclusione per asseverazione “non valida”
La pronuncia del Consiglio di Stato n. 917/2026 trae origine da una procedura aperta per l’affidamento in concessione della gestione di un impianto sportivo. Il disciplinare di gara richiedeva, tra gli elementi dell’offerta economica, il PEF asseverato, espressamente previsto a pena di esclusione.
Un operatore economico presentava il proprio piano economico-finanziario asseverato da un revisore contabile persona fisica. Nel corso della procedura, la stazione appaltante riteneva tale asseverazione non conforme, sostenendo che essa avrebbe dovuto provenire da una società di revisione o da un istituto di credito. Su tale presupposto, il concorrente veniva escluso.
La questione non riguardava dunque la mancanza dell’asseverazione in sé, ma la ritenuta inidoneità soggettiva dell’asseveratore. Il disciplinare, tuttavia, si limitava a richiedere un “PEF asseverato”, senza indicare in modo espresso quali soggetti fossero legittimati a rilasciare tale attestazione.
Il concorrente impugnava pertanto l’esclusione, sostenendo che né il Codice né la lex specialis prevedessero una limitazione soggettiva di questo tipo.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato affronta in modo diretto il tema della asseverazione del PEF nelle concessioni, soffermandosi in particolare sulla legittimazione soggettiva dell’asseveratore.
Il Collegio osserva, in primo luogo, che il d.lgs. 36/2023 non contiene una previsione che circoscriva in modo tassativo le categorie di soggetti abilitati ad asseverare il PEF. In secondo luogo, rileva che la disciplina della revisione legale non introduce una distinzione sostanziale tra revisori persone fisiche e società di revisione sotto il profilo delle competenze tecniche e delle responsabilità professionali.
In assenza di una norma che limiti espressamente l’ambito soggettivo e in mancanza di una clausola della lex specialis che specifichi i soggetti legittimati, non è consentito alla stazione appaltante restringere ex post il novero degli asseveratori. L’asseverazione resa da un revisore contabile persona fisica non può essere considerata, di per sé, inidonea.
Il Collegio chiarisce quindi che la limitazione soggettiva, ove ritenuta necessaria dall’Amministrazione, deve essere prevista in modo espresso e chiaro nel disciplinare di gara. Non è sufficiente una generica richiesta di “asseverazione” per introdurre implicitamente un requisito ulteriore.
Nel caso concreto, l’esclusione è stata comunque ritenuta legittima per una diversa ragione: il PEF asseverato non era stato presentato entro il termine di scadenza dell’offerta. Poiché il disciplinare lo configurava come elemento dell’offerta economica a pena di esclusione, la sua mancata tempestiva produzione integrava un’ipotesi di offerta incompleta non sanabile.
Il principio che emerge dalla decisione è dunque chiaro: in materia di asseverazione PEF nelle concessioni, la stazione appaltante può richiedere il piano asseverato quale elemento dell’offerta; ma se intende limitare i soggetti legittimati ad asseverarlo deve farlo espressamente nella lex specialis; in mancanza, l’asseverazione resa da un revisore contabile persona fisica è idonea sotto il profilo soggettivo.
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