Appalto e concessione: qual è la differenza
La distinzione tra appalto e concessione non è solo terminologica, ma incide direttamente sulla struttura economica dell’operazione e sui rischi che l’operatore assume nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Non si tratta, quindi, di una classificazione meramente teorica. In molti casi, una qualificazione non corretta del rapporto può avere conseguenze rilevanti già nella fase di partecipazione alla gara e, ancora di più, nella successiva esecuzione del contratto.
Comprendere questa differenza è fondamentale per impostare correttamente un’offerta e, più in generale, per valutare la sostenibilità dell’operazione.
Il contratto di appalto
Nel contratto di appalto, il modello è piuttosto lineare. L’operatore economico esegue una prestazione – che si tratti di lavori, servizi o forniture – richiesta dalla stazione appaltante, ricevendo in cambio un corrispettivo determinato.
Il pagamento è stabilito a priori e non dipende dall’andamento economico dell’operazione. In altre parole, una volta eseguita correttamente la prestazione, l’impresa ha diritto al compenso pattuito.
Questo comporta che il rischio economico dell’operazione rimanga, in larga parte, in capo alla Pubblica Amministrazione, mentre l’operatore assume un rischio più contenuto, legato principalmente alla corretta esecuzione del contratto.
Come chiarito anche dalla giurisprudenza amministrativa, per cui si riporta la pronuncia del TAR Lombardia n. 1348/2024 del 6/5/2024:
“la realizzazione dell’opera è finanziariamente a carico della P.A. […] e vi è unicamente il rischio imprenditoriale derivante dalla errata valutazione dei costi”
Si tratta, quindi, di un modello in cui l’equilibrio economico è sostanzialmente predeterminato.
La concessione: un modello diverso
Nella concessione, invece, il quadro cambia radicalmente.
Il concessionario non è remunerato principalmente dalla Pubblica Amministrazione, ma attraverso la gestione economica del servizio o dell’opera. Il suo equilibrio dipende, quindi, dalla capacità di generare ricavi.
È proprio questo elemento che segna il passaggio da un modello all’altro.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia lo esprime in modo molto chiaro:
“Il tratto fondamentale dell’istituto della concessione […] è l’espresso trasferimento in capo al concessionario del rischio operativo […] Il tipo di rischio costituisce il vero discrimen tra concessione e appalto”
Nella concessione, dunque, l’operatore non si limita a eseguire una prestazione, ma assume una posizione imprenditoriale piena, esponendosi al rischio che la gestione non produca i risultati attesi.
Il vero punto: il rischio operativo
La differenza tra appalto e concessione si sostanzia precisamente nella natura del rischio.
Non è sufficiente analizzare alla struttura formale del contratto o il suo nomen iuris. Occorre verificare concretamente se il rischio operativo sia effettivamente trasferito al privato e, soprattutto, quale tipo di rischio venga assunto.
Su questo aspetto, il Consiglio di Stato, con la sentenza 5196/2025 del 13/06/2025, ha sottolineato un aspetto particolarmente significativo:
“Si tratta […] di una tipologia di rischio imprenditoriale diversa da quella riscontrabile nel contratto di appalto […] proprio perché entra in giuoco un elemento imponderabile […] la domanda di prestazioni per quel servizio pubblico […] elemento che nell’appalto non compare.”
Questo significa che, nella concessione, il rischio non è solo legato ai costi o all’organizzazione, ma anche a fattori esterni e non controllabili, come l’effettiva domanda del servizio.
Nell’appalto, invece, questo elemento è assente: il risultato economico dell’operazione non dipende dall’utilizzo del servizio da parte degli utenti.
Quando la qualificazione è errata
Un aspetto particolarmente delicato riguarda le ipotesi in cui la gara venga formalmente qualificata come concessione, ma nella sostanza presenti caratteristiche tipiche dell’appalto.
La giurisprudenza ha chiarito che la qualificazione non può dipendere solo dalla denominazione utilizzata dalla stazione appaltante. Se il rischio operativo non è realmente trasferito al privato, non si è in presenza di una concessione.
In particolare, quando:
- i servizi sono interamente pagati dalla Pubblica Amministrazione
- manca un rischio effettivo legato alla domanda
- il privato assume solo rischi ordinari
la struttura del rapporto è inquadrabile nel contratto d’appalto, anche se formalmente qualificata in modo diverso.
Il ruolo del piano economico-finanziario (PEF)
La distinzione tra appalto e concessione diventa particolarmente rilevante nella fase di predisposizione dell’offerta.
Nelle concessioni, infatti, il trasferimento del rischio operativo si riflette direttamente nel piano economico-finanziario (PEF), che rappresenta lo strumento attraverso cui l’operatore valuta la sostenibilità dell’iniziativa.
Se il rapporto è correttamente qualificato come concessione, l’operatore deve confrontarsi con una variabile decisiva: la capacità dell’operazione di essere economicamente sostenibile nel tempo.
Al contrario, nel caso dell’appalto, l’impostazione economica è molto più stabile, perché basata su un corrispettivo predeterminato.
Proprio per questo motivo, la qualificazione del rapporto incide in modo diretto sulla costruzione dell’offerta e sulla valutazione dei rischi.
Su questi aspetti emergono, nella pratica, diverse criticità: ad esempio quando il PEF deve essere presentato, se deve essere asseverato o quali soggetti siano legittimati a rilasciare tale asseverazione.
Per un approfondimento specifico su questi profili è possibile consultare l’articolo dedicato al ruolo del PEF nelle concessioni.
Conclusioni
La distinzione tra appalto e concessione assume rilievo non solo sul piano teorico, ma soprattutto nella pratica operativa: dalla partecipazione alla gara, alla gestione del rapporto contrattuale, fino all’eventuale contenzioso.
In presenza di dubbi sulla qualificazione del rapporto o sulla corretta impostazione della partecipazione alla gara, è opportuno effettuare una valutazione preventiva.
Per approfondimenti sulle tematiche trattate è possibile consultare la sezione dedicata agli appalti pubblici oppure quella relativa alle concessioni pubbliche.
