Concessioni

“La pronuncia del Consiglio di Stato n. 1326/2026 offre un significativo chiarimento interpretativo in materia di acquisizione delle opere non amovibili: se la concessione qualifica i manufatti come pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 29 cod. nav., ciò presuppone che l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 si sia già verificato.” La sentenza del Consiglio di Stato n. 1326 del 19 febbraio 2026, pur affrontando formalmente una controversia relativa alla rideterminazione del canone demaniale marittimo contiene dei passaggi di particolare interesse in relazione al tema dell’acquisizione delle opere non amovibili al patrimonio dello Stato. I fatti di causa e il giudizio di primo grado La vicenda trae origine dall’impugnazione, da parte del concessionario di uno stabilimento balneare di Ostia, di un ordine di introito con il quale Roma Capitale aveva rideterminato, dopo il rilascio di una “licenza di rinnovo”, il canone concessorio per l’anno 2020 applicando il regime previsto per le pertinenze demaniali. Ad avviso dell’Amministrazione le opere non amovibili realizzate dal concessionario, in ossequio a quanto previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione, sarebbero state incamerate immediatamente e automaticamente al demanio, una volta cessata la concessione originaria, divenendo pertanto pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 29 cod. nav. Si tratta del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il rinnovo della concessione, a differenza della proroga, determina la cessazione del precedente rapporto concessorio e, salvo diversa previsione contenuta nel titolo, produce l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione. Per un’analisi più approfondita sul punto, si rinvia al nostro precedente contributo. Nell’ambito del giudizio di primo grado, il TAR del Lazio accoglie invece la tesi dei concessionari ricorrenti, ritenendo che, al di là del nomen iuris utilizzato (licenza di rinnovo), gli atti in questione avessero natura di mera proroga e che, pertanto, non si fosse verificato l’effetto estintivo della precedente concessione, con conseguente inapplicabilità dell’art. 49 cod. nav. che avrebbe comportato l’acquisizione automatica delle opere allo Stato. Le motivazioni del Consiglio di Stato Il Consiglio di Stato, a differenza dei giudici di primo grado, ritiene invece che nella fattispecie in esame si sia realizzato un vero e proprio rinnovo, in luogo di una mera proroga. E ciò sostanzialmente per due motivi. Anzitutto, sotto il profilo strettamente letterale, osserva il Collegio come la stessa “licenza di rinnovo” rilasciata rechi “l’esplicita affermazione che la concessione è “rinnovata” per il periodo dal 1° gennaio 2003 al 31 dicembre 2008”. Tale circostanza lascerebbe dunque intendere la costituzione di un nuovo rapporto concessorio sostitutivo di quello precedente e non la semplice estensione temporale della precedente concessione demaniale marittima. In secondo luogo, i giudici di Palazzo Spada evidenziano come la concessione stessa individui espressamente alcuni manufatti come “pertinenze demaniali” ai sensi dell’art. 29 del Codice della navigazione, indicando anche le relative superfici. Ed è proprio questo il passaggio centrale della motivazione. L’art. 29 del Codice della navigazione considera infatti pertinenze del demanio marittimo le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato esistenti entro i limiti del demanio. Ne consegue che la qualificazione di un manufatto come pertinenza demaniale presuppone logicamente che esso appartenga già allo Stato. Secondo il Consiglio di Stato, dunque, la circostanza che le concessioni individuino quelle opere come pertinenze demaniali costituisce un significativo indice del fatto che l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione si fosse già verificato in precedenza e che i manufatti fossero ormai entrati a far parte del patrimonio demaniale. Il ruolo del testimoniale di stato A maggior conferma di tale tesi il Collegio richiama il testimoniale di stato redatto in precedenza, in cui venivano analiticamente descritti le opere non amovibili oggetto di acquisizione, corredati di relativa planimetria. Censurando il ragionamento logico-giuridico seguito dai giudici di primo grado, evidenzia il Consiglio di Stato come “Il T.A.R., tuttavia, non ha tenuto conto della valenza ricognitiva del citato testimoniale di stato, il quale, secondo la giurisprudenza, ha natura dichiarativa di un fatto giuridico – l’acquisizione al Demanio dei beni realizzati sull’area in concessione – verificatosi già prima“. In presenza, dunque, di un testimoniale di stato sottoscritto senza riserve dal concessionario, risulta difficilmente contestabile l’avvenuta acquisizione allo Stato delle opere non amovibili ai sensi dell’art. 49 cod. nav. Conclusioni La sentenza in commento mette dunque in risalto la qualificazione dei manufatti come pertinenze demaniali ai sensi dell’art. 29 del Codice della navigazione quale indice dell’intervenuta acquisizione delle opere allo Stato. Si tratta di un passaggio argomentativo particolarmente significativo, perché collega in modo diretto la disciplina delle pertinenze demaniali con l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 del Codice della navigazione e trova ulteriore conferma nella presenza del testimoniale di stato, il quale, avendo natura meramente dichiarativa, documenta beni già acquisiti al patrimonio pubblico. Per una panoramica generale sullo stato attuale dei rinnovi delle concessioni demaniali marittime si rinvia al nostro precedente contributo.

La recente sentenza del TAR Lazio-sezione staccata di Latina n. 562 del 11/05/2026 affronta il tema della compatibilità dell’istituto del project financing come strumento per l’assegnazione delle concessioni balneari-marittime. La decisione è di particolare interesse poiché non si limita ad affrontare il tema delle proroghe delle concessioni balneari, ma si sofferma sul rapporto tra finanza di progetto e tutela della concorrenza. Dalla lettura della sentenza emerge infatti un principio di fondo: la questione giuridica da risolvere non verte tanto sullo stabilire se il project financing sia astrattamente utilizzabile nel settore balneare, quanto sul verificare se la procedura concretamente adottata sia effettivamente idonea a garantire il confronto concorrenziale imposto dal diritto europeo. La vicenda esaminata dal TAR Il contenzioso nasce dalle iniziative assunte dal Comune di Gaeta per l’affidamento di alcune concessioni demaniali marittime mediante il ricorso all’istituto della finanza di progetto disciplinato dall’art. 193 del d.lgs. 36/2023. Attraverso tale strumento diversi operatori avevano presentato proposte finalizzate alla realizzazione di opere e servizi ritenuti sul demanio marittimo, ottenendo il riconoscimento dell’interesse pubblico delle relative iniziative da parte dell’amministrazione comunale. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha tuttavia contestato tale impostazione, sostenendo come il ricorso al project financing, nelle modalità concretamente adottate dal Comune, rischiasse di compromettere il corretto svolgimento del confronto concorrenziale richiesto dal diritto unionale per l’assegnazione delle concessioni balneari. In particolare, ad avviso dell’AGCM le gravate delibere “appaiono frutto di “un tentativo maldestro di eludere la disciplina unionale in materia di affidamenti a soggetti privati di beni pubblici (artt.49 e 56 TFUE e direttivan.2006/123 – Direttiva Servizi, più comunemente nota come “Direttiva Bolkestein”)”, recepita nel nostro ordinamento dal d.lgs. 59/2010, “determinando di fatto una sostanziale ed illegittima proroga generalizzata delle concessioni esistenti o comunque l’affidamento agevolato ai concessionari uscenti e/o ai soggetti presentatori di project financing per un periodo ingiustificatamente lungo”. Il TAR non esclude il project financing in astratto Uno degli aspetti più significativi della sentenza è che il TAR non arriva ad affermare che il project financing sia incompatibile, in via generale, con il settore delle concessioni demaniali marittime. Dalla lettura della sentenza emerge invece che il fulcro della controversia non riguarda tanto la compatibilità astratta dell’istituto, quanto le modalità concrete con cui esso viene applicato e la sua capacità di garantire un effettivo confronto competitivo tra gli operatori economici Il punto centrale, quindi, non è stabilire se la finanza di progetto possa astrattamente essere utilizzata nel settore balneare, ma verificare se la procedura concretamente adottata sia compatibile con i principi di concorrenza, trasparenza, pubblicità e parità di trattamento che governano l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime. La concorrenza resta il principio fondamentale La sentenza si inserisce nel più ampio contesto delle pronunce che negli ultimi anni hanno progressivamente escluso la possibilità di proroghe automatiche delle concessioni balneari. L’obiettivo perseguito dal diritto europeo (come ampiamente illustrato nei precedenti approfondimenti) è noto: garantire che l’utilizzo di beni demaniali caratterizzati da scarsità della risorsa avvenga attraverso procedure effettivamente aperte al mercato. In questa prospettiva, il TAR richiama l’attenzione sulla necessità che ogni procedura di affidamento sia concretamente idonea a consentire un reale confronto tra operatori economici. Non è quindi sufficiente che esista formalmente una procedura comparativa, ma occorre che tale procedura sia effettivamente in grado di garantire condizioni di concorrenza reale e non soltanto apparente. Ed è proprio sotto questo profilo che il project financing presenta alcuni elementi particolarmente delicati. L’interesse pubblico non può essere affermato in modo generico Un ulteriore profilo affrontato dalla decisione riguarda la motivazione delle decisioni adottate dall’amministrazione. Quando si ricorre al project financing, infatti, l’amministrazione non può limitarsi ad affermare genericamente che la proposta è utile per il territorio o che contribuisce alla valorizzazione dell’area interessata. Occorre argomentare in modo puntuale per quale ragione quella specifica proposta risponda ad un concreto interesse pubblico e perché sia opportuno utilizzare proprio lo strumento della finanza di progetto. La sentenza evidenzia come la valutazione della mera fattibilità dell’intervento non possa essere confusa con la dimostrazione dell’interesse pubblico, dovendosi affrontare le due questioni su piani distinti e separati. Un progetto può, infatti, essere tecnicamente realizzabile e finanziariamente sostenibile, ma ciò non significa automaticamente che la scelta di attribuire al promotore il particolare vantaggio riconosciuto dalla disciplina del project financing sia adeguatamente giustificata. Proprio perché l’istituto attribuisce una posizione privilegiata al promotore, la motivazione dell’interesse pubblico deve essere particolarmente rigorosa. Il ruolo del promotore e il tema della prelazione Tra le questioni esaminate nel giudizio emerge quella relativa al ruolo del promotore nell’ambito della procedura di project financing e il vantaggio competitivo che tradizionalmente gli viene riconosciuto. Sul punto, il dibattito ha assunto particolare rilevanza anche alla luce della recente giurisprudenza europea che ha messo in discussione la compatibilità del diritto di prelazione con i principi di concorrenza e di parità di trattamento tra gli operatori economici. La questione assume un rilievo ancora maggiore nel settore delle concessioni balneari. Quando infatti la proposta di project financing proviene dal concessionario uscente, occorre verificare con particolare attenzione che la procedura continui a garantire un effettivo confronto concorrenziale e non si traduca, di fatto, in un vantaggio tale da rendere più difficile l’accesso al mercato da parte di nuovi operatori. Conclusioni La pronuncia del TAR Latina offre indicazioni che potrebbero avere un impatto significativo sulle future procedure relative alle concessioni balneari. Nel caso appena esaminato i giudici amministrativi non escludono, infatti, il modello del project financing dal settore balneare, ritenendo semplicemente che nel caso concreto la procedura impiegata risulti lesiva della concorrenza. In particolare, nelle motivazioni di accoglimento del ricorso si legge che “il profilo “elusivo” evidenziato dall’AGCM – è costituito dal fatto che nel caso concreto il Comune di Gaeta ha ritenuto di poter utilizzare il project financing come “controprestazione” dell’affidamento di una concessione su bene demaniale a scopo turistico-ricreativo, omettendo il rispetto dei principi unionali che devono essere necessariamente rispettati, qualunque sia la procedura di affidamento prescelto (…) il Comune di Gaeta non risulta avere avviato, a distanza nel caso migliore di un anno e di quasi due quanto

Introduzione Nelle concessioni pubbliche, il piano economico-finanziario (PEF) rappresenta il punto di equilibrio dell’intera operazione di partenariato. È su quel documento che si fondano la sostenibilità dell’offerta, la distribuzione del rischio e, in definitiva, la convenienza economica della gestione per l’operatore privato. Nella prassi, tuttavia, accade frequentemente che quell’equilibrio venga meno: aumenti dei costi, riduzione della domanda, modifiche normative o scelte dell’amministrazione possono incidere in modo significativo sulla redditività della concessione, mettendo in crisi le previsioni originarie del piano. È dunque fondamentale per l’operatore economico comprendere se e a quali condizioni sia possibile chiedere una revisione del PEF. Il ruolo del PEF nelle concessioni Il piano economico-finanziario non è un documento puramente formale né un semplice allegato tecnico. Esso rappresenta lo strumento attraverso cui viene verificata la sostenibilità complessiva dell’operazione e l’equilibrio tra costi, ricavi e rischio operativo. Lo stesso Codice dei contratti pubblici attribuisce al PEF una funzione centrale nella struttura della concessione. L’art. 177 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) chiarisce infatti che l’assetto del rapporto deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, inteso come contemporanea presenza di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. La norma è particolarmente significativa perché collega direttamente il tema dell’equilibrio economico al trasferimento del rischio operativo. L’aggiudicazione della concessione comporta infatti il trasferimento al concessionario di un rischio legato alla gestione del servizio o dell’opera, rischio che deve tradursi in una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato (circostanza che, come analizzato, rappresenta uno dei tratti distintivi rispetto al contratto di appalto) La giurisprudenza ha chiarito che proprio sul PEF si fonda la valutazione della sostenibilità economica della concessione. Le valutazioni relative alla sua attendibilità rientrano inoltre nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile solo in presenza di evidenti illogicità o errori macroscopici. Proprio per questo motivo, nelle concessioni il piano economico-finanziario assume spesso un ruolo centrale già nella fase di gara, anche sotto il profilo della sua asseverazione e della verifica dei soggetti legittimati a rilasciarla. Su questo specifico aspetto abbiamo già approfondito il tema nell’articolo dedicato all’asseverazione del PEF nelle concessioni. Il PEF, dunque, non garantisce il risultato economico dell’operazione, ma costituisce la base sulla quale viene costruita l’intera struttura della concessione. La gestione operativa della richiesta di revisione Tratteggiate le caratteristiche essenziali del rapporto concessorio, si può dunque affermare come eventuali errori di valutazione, previsioni eccessivamente ottimistiche o strategie economiche rivelatesi non sostenibili restino normalmente a carico del concessionario. Se, ad esempio, il piano si basa su ricavi sovrastimati, su una domanda poi rivelatasi inferiore alle aspettative o su una sottovalutazione dei costi di gestione ordinari, la semplice emersione di una perdita economica non è sufficiente, di per sé, a giustificare una revisione del rapporto. Diversamente, la concessione perderebbe uno dei suoi elementi essenziali, ossia proprio l’effettivo trasferimento del rischio operativo sull’operatore economico. La revisione del PEF assume quindi rilievo solo quando lo squilibrio derivi da fattori che eccedono il normale rischio imprenditoriale assunto con la concessione e alterino in modo significativo l’equilibrio originario del rapporto. Sotto il profilo operativo, la richiesta di revisione del PEF richiede un’attività istruttoria particolarmente articolata e non può essere fondata su mere allegazioni generiche relative alla perdita di redditività della concessione. L’art. 192 comma 1 del Codice dei contratti pubblici prevede espressamente le condizioni per la revisione, disponendo come: Al verificarsi di eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, ivi compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, purché non imputabili al concessionario, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, il concessionario può chiedere la revisione del contratto nella misura strettamente necessaria a ricondurlo ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della conclusione del contratto. L’alterazione dell’equilibrio economico e finanziario dovuto a eventi diversi da quelli di cui al primo periodo e rientranti nei rischi allocati alla parte privata sono a carico della stessa. L’operatore economico è dunque tenuto a dimostrare, mediante un’analitica ricostruzione tecnico-economica del rapporto, l’effettiva alterazione dell’equilibrio economico-finanziario originariamente posto a base della concessione, nonché il nesso causale tra le sopravvenienze intervenute e la compromissione della sostenibilità della gestione. In questa prospettiva, il tema centrale non è la mera esistenza di uno scostamento negativo rispetto alle previsioni del piano, ma la verifica dell’incidenza di fattori eccedenti il normale rischio operativo trasferito al concessionario. La richiesta di riequilibrio presuppone, pertanto, la rimodulazione del piano economico-finanziario originario, la ricostruzione dell’andamento effettivo dei flussi economici della gestione e la comparazione tra le assunzioni economiche poste a base della concessione e i dati consuntivi maturati in fase esecutiva. Diventa inoltre necessario individuare le specifiche sopravvenienze idonee ad alterare in modo significativo l’equilibrio originario del rapporto. Proprio in questa fase emergono molte delle principali criticità delle concessioni pubbliche, poiché il problema non riguarda soltanto l’emersione di maggiori costi o minori ricavi, ma soprattutto la loro qualificazione giuridica ai fini della corretta allocazione del rischio. Occorre infatti distinguere le oscillazioni economiche riconducibili alla fisiologica alea imprenditoriale della concessione dalle alterazioni dell’equilibrio economico-finanziario derivanti da sopravvenienze straordinarie, nuovi obblighi imposti dall’amministrazione o fattori non ragionevolmente prevedibili al momento della gara. Anche sotto il profilo temporale, inoltre, il momento in cui viene formulata la richiesta assume particolare rilevanza. In molti casi, infatti, il concessionario prosegue l’esecuzione del rapporto nonostante un progressivo deterioramento dell’equilibrio economico-finanziario, con il rischio di aggravare ulteriormente l’esposizione economica della gestione. Il rigetto della richiesta di revisione del PEF Il rigetto della richiesta di revisione del PEF può avere conseguenze particolarmente rilevanti per il concessionario, soprattutto quando lo squilibrio economico-finanziario incide concretamente sulla sostenibilità della gestione. Laddove la fase di dialogo con l’ente concedente, non vada a buon fine, il rimedio “fisiologico” previsto dal Codice dei contratti pubblici, all’art. 192 comma 4, è la facoltà per entrambe le parti di recedere dal contratto, con semplice rimborso delle spese sostenute e le prestazioni effettivamente eseguite dal concessionario sino alla data del recesso. Oltre alla previsione codicistica, resta sullo sfondo la possibilità “patologica” di risoluzione delle contrapposte posizioni del concedente e del concessionario in sede giudiziale. Sotto questo profilo assume, dunque, particolare rilievo anche il

Il caso: una delibera solo apparentemente conforme ai principi di concorrenza La sentenza del TAR Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 217 pronunciata il 27 aprile 2026  affronta una questione particolarmente rilevante nella attuale gestione delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. Nel caso esaminato, il Comune di Vasto aveva adottato una delibera di Giunta con la quale, da un lato, invitava il dirigente competente a procedere all’indizione delle gare per l’assegnazione delle concessioni, ma, dall’altro, subordinava l’effettivo avvio delle procedure a una serie di condizioni. In particolare, lo svolgimento delle gare veniva condizionato alla preventiva approvazione del Piano Demaniale Marittimo Comunale (PDMC) e del Piano di Assetto Naturalistico relativo alla Riserva Naturale Regionale “Marina di Vasto”, con l’effetto di rinviare l’indizione delle gare fino al 30 settembre 2027. Il punto centrale della decisione riguarda proprio la qualificazione di questo tipo di atto. Il TAR osserva infatti come la delibera, se considerata isolatamente, potrebbe apparire coerente con i principi posti a tutela della concorrenza, nella misura in cui richiama la necessità di procedere a gara. Tuttavia, analizzata nella sua concreta portata, essa risulta elusiva di tali principi, poiché subordina l’avvio delle procedure a condizioni che ne determinano un differimento nel tempo. Non è quindi sufficiente che l’amministrazione affermi, in via programmatica, l’intenzione di indire le gare, ma occorre che tale intenzione si traduca in un’effettiva attivazione delle procedure, in tempi compatibili con i principi di apertura del mercato. Una delibera che rinvia le gare a un momento futuro, legandole a eventi non immediatamente realizzabili, produce lo stesso effetto di una proroga e, per questo motivo, deve essere considerata illegittima. L’obbligo di gara e il ruolo della pianificazione Questo passaggio si inserisce in un orientamento ormai consolidato, come già evidenziato nel nostro precedente contributo sulla scadenza delle concessioni balneari e le procedure di gara, secondo cui l’affidamento delle concessioni demaniali marittime deve avvenire mediante procedura comparativa, senza possibilità di rinvio attraverso proroghe o atti amministrativi di contenuto elusivo. In questo quadro, il tema non è più se le concessioni debbano essere messe a gara, ma se l’amministrazione, indipendentemente dalle formule utilizzate nei propri atti, stia effettivamente dando attuazione a tale obbligo oppure stia, nella sostanza, differendone l’attuazione. La decisione si inserisce inoltre in un orientamento giurisprudenziale già consolidato, che ha più volte censurato il tentativo delle amministrazioni di subordinare l’avvio delle gare all’adozione di strumenti di programmazione. La giurisprudenza ha infatti stigmatizzato l’operato delle amministrazioni comunali che hanno subordinato l’indizione delle procedure di gara delle concessioni demaniali all’approvazione di piani relativi all’utilizzazione delle aree demaniali marittime, chiarendo che la pianificazione non può determinare un blocco dell’azione amministrativa né giustificare il rinvio delle procedure competitive. Il principio è coerente con quanto già evidenziato anche con riferimento al Piano di Utilizzo degli Arenili, rispetto al quale è stato chiarito che l’assenza dello strumento pianificatorio non impedisce l’indizione delle gare, proprio per evitare un congelamento dell’azione amministrativa. Il rinvio delle gare attraverso atti di indirizzo Il profilo più interessante della sentenza riguarda la natura dell’atto impugnato. Si tratta infatti di una delibera di Giunta qualificabile come atto di indirizzo, che non dispone formalmente una proroga, ma orienta in modo determinante l’azione amministrativa. Proprio per questo, il TAR ne valuta la portata sostanziale, evidenziando come l’atto produca un effetto equivalente a una proroga, rinviando l’indizione delle gare e mantenendo in essere le concessioni esistenti. In questo modo, l’amministrazione realizza un differimento dell’apertura del mercato in contrasto con i principi eurounitari in materia di concorrenza e libertà di stabilimento. Concessioni scadute e impossibilità di ulteriori rinvii Questo approccio si pone in linea con l’orientamento giurisprudenziale che, con riferimento alle concessioni scadute, ha già chiarito da diverso tempo l’impossibilità di ulteriori differimenti e la necessità di procedere mediante gara. Il rinvio delle procedure, anche quando realizzato in modo indiretto, si traduce infatti in una compressione della concorrenza incompatibile con il diritto europeo. La sentenza conferma dunque un principio ormai chiaro nel contenzioso sulle concessioni balneari: non è sufficiente che l’amministrazione dichiari la necessità di indire le gare, ma è necessario che tali procedure siano effettivamente avviate, senza subordinazioni che ne rinviino l’attuazione. Il collegamento tra pianificazione e gare, quando utilizzato per differire l’apertura del mercato, è incompatibile con il diritto europeo e comporta l’illegittimità degli atti adottati.

Negli ultimi anni il commercio su aree pubbliche è rimasto sospeso in un equilibrio normativo instabile, caratterizzato da proroghe legislative, interventi emergenziali e tentativi non sempre coerenti di riallineamento ai principi europei. Come evidenziato nel nostro precedente contributo, con la legge n. 214/2023 il legislatore è tornato a porre al centro della disciplina il principio dell’affidamento mediante procedura selettiva. Si tratta, tuttavia, di un intervento che si inserisce in un quadro già fortemente stratificato, nel quale continuano a convivere norme tra loro non perfettamente coordinate e profili di possibile contrasto con il diritto dell’Unione Europea. Per comprendere la situazione attuale non è quindi sufficiente guardare al dato normativo. Occorre considerare anche l’evoluzione della giurisprudenza, che negli ultimi anni ha progressivamente chiarito la portata dei principi applicabili al settore. Il nodo centrale: la scarsità della risorsa e l’obbligo di gara Il punto da cui partire è il seguente: il commercio su aree pubbliche implica l’utilizzo di un bene pubblico limitato. Ed è proprio questo elemento che consente di ricondurre la materia nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE (la c.d. “Direttiva Bolkestein” o “Direttiva Servizi”), che abbiamo ampiamente esaminato, sia pure in relazione allo specifico settore delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, in questo precedente contributo. Il punto di contatto tra concessioni demaniali marittime e per il commercio su aree pubbliche è stato del resto evidenziato dalla stessa giurisprudenza. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 9104 del 19/10/2023, ha infatti chiarito: Parimenti prive di fondamento sono le censure mosse dagli appellanti dirette a contestare la acritica estensione alla situazione del commercio su aree pubbliche delle conclusioni raggiunte dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in relazione alle concessioni demaniali marittime. Infatti, le attività di commercio su aree pubbliche, contrariamente a quanto dedotto negli appelli, in analogia con il demanio marittimo, esibiscono il connotato dalla scarsità la quale ai sensi del più volte richiamato art. 12 della direttiva servizi giustifica la selezione “per il mercato”, in cui l’accesso al settore economico avvenga mediante procedure ad evidenza pubblica. Non persuadono sul punto le deduzioni con cui pongono in rilievo le asserite differenze che connoterebbero il settore turistico-ricreativo esercitato sul demanio marittimo rispetto al commercio su aree comunali. In entrambi i casi l’attività economica è consentita solo attraverso l’utilizzo del bene pubblico, il quale pertanto, sulla base della sua naturale limitatezza, giustifica la selezione degli operatori economici mediante criteri obiettivi e trasparenti, propri dell’evidenza pubblica.” La conseguenza è diretta: anche per le concessioni dei posteggi su area pubblica finalizzati al commercio non è più sostenibile un sistema fondato sul rinnovo e/o la proroga dei titoli esistenti. Un quadro normativo ancora incerto: legge statale, norme regionali e linee guida mancanti Se si guarda alla disciplina interna, emerge però una situazione più complessa. La materia del commercio su aree pubbliche è tradizionalmente regolata anche a livello regionale: le Regioni disciplinano il settore nell’ambito delle proprie competenze in materia di commercio, mentre lo Stato interviene soprattutto per fissare i principi di tutela della concorrenza e di apertura del mercato. La legge n. 214/2023 si colloca proprio su questo piano. L’articolo 11 prevede che, a decorrere dalla sua entrata in vigore, le concessioni di posteggio per l’esercizio del commercio su aree pubbliche siano rilasciate per una durata di dieci anni, sulla base di procedure selettive e nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e pubblicità. La stessa disposizione stabilisce che le procedure debbano svolgersi secondo linee guida adottate dal Ministero delle imprese e del made in Italy, previa intesa in sede di Conferenza unificata, da adottare entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge. Le linee guida dovrebbero tenere conto, tra l’altro, di clausole sociali, valorizzazione della microimpresa e limite massimo al numero di concessioni detenibili dallo stesso operatore nella medesima area mercatale. Il problema operativo nasce dal fatto che, a fronte di questo quadro nazionale, il termine previsto dalla legge risulta ormai decorso e le linee guida, attualmente al vaglio della Conferenza Unificata, non risultano ancora formalmente adottate. Ne deriva una situazione di incertezza nella quale i principi generali sono già chiari, ma mancano ancora indicazioni operative uniformi per le amministrazioni. In questo spazio si collocano le discipline regionali, che continuano a regolare in modo dettagliato titoli, procedure e organizzazione del commercio su aree pubbliche. Un esempio significativo è rappresentato dalla legge regionale Abruzzo n. 23/2018, che prevede il rilascio contestuale, da parte del SUAP del Comune in cui ha sede il posteggio, del titolo abilitativo e della concessione, secondo procedure selettive disciplinate a livello territoriale. La stessa normativa regionale prevede, per i posteggi nei mercati e nelle fiere, una durata dei titoli pari a 12 anni, in difformità rispetto alla durata decennale stabilita dalla legge statale (e facendo salva la possibilità per i Comuni di variare ulteriormente tale durata), confermando come il quadro applicativo non sia uniforme sul territorio nazionale. Si comprende allora perché la gestione attuale sia particolarmente delicata: la legge statale più recente introduce un modello basato su durata decennale e procedure selettive, mentre le discipline regionali continuano a riflettere assetti precedenti e non sempre coerenti, generando un sistema multilivello che richiede un’attenta attività di coordinamento da parte delle amministrazioni, tenute a livello comunale ad avere un proprio regolamento per l’affidamento delle concessioni per il commercio su aree pubbliche aggiornato rispetto al quadro normativo attuale e che recepisca in futuro le emanande linee guida ministeriali. Hai dubbi sulla validità delle concessioni in essere? L’attuale quadro normativo presenta profili di incertezza che incidono sia sugli operatori economici sia sulle amministrazioni. Una verifica mirata consente di individuare eventuali criticità e impostare correttamente le valutazioni sulle concessioni in essere. Richiedi una prima valutazione Cosa devono fare ora i Comuni In virtù dei principi sopra richiamati è dunque evidente che in assenza delle linee guida ministeriali i Comuni sono in ogni caso chiamati a dare avvio alle procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle nuove concessioni. La legge n. 214/2023 ha già fissato alcuni principi di portata prescrittiva e immediatamente rilevanti:

La recentissima sentenza del TAR Lazio n. 6721 del 14/4/2026 affronta un profilo centrale nella disciplina del rinnovo delle concessioni balneari, chiarendo un punto spesso frainteso nell’applicazione dei principi affermati dalla giurisprudenza europea e nazionale. È ormai consolidato l’orientamento secondo cui le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime sono incompatibili con il diritto dell’Unione e, pertanto, non producono effetti. Tuttavia, la decisione in esame precisa che tale principio non può essere esteso indistintamente a tutte le concessioni con scadenza al 2033. Il discrimine non è la durata del titolo, ma la modalità con cui essa è stata determinata. La ricostruzione in fatto: non una proroga automatica, ma una procedura di rinnovo Nel caso esaminato, il Comune di Fiumicino aveva dichiarato l’inesistenza di una serie di concessioni con scadenza al 2033, ritenendole in contrasto con il diritto eurounitario. Il TAR ha tuttavia escluso che si fosse in presenza di una proroga automatica. Dalla ricostruzione della vicenda emerge, infatti, che l’amministrazione aveva dato corso a una vera e propria procedura, articolata in più fasi: approvazione, con determinazione dirigenziale, di un avviso pubblico finalizzato a garantire una procedura trasparente secondo le modalità previste dall’art. 18 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione pubblicazione dell’avviso e della relativa modulistica pubblicazione degli avvisi relativi alle domande pervenute approvazione degli schemi-tipo delle nuove concessioni rilascio dei titoli in assenza di osservazioni o domande concorrenti Non si tratta, quindi, di un’estensione automatica della durata dei titoli preesistenti, ma dell’esito di un procedimento amministrativo che ha consentito, almeno in astratto, il confronto concorrenziale. Il principio di diritto: non tutte le concessioni con durata sino al 2033 sono illegittime Su queste basi, il TAR chiarisce che i principi affermati in materia di proroghe e rinnovi automatici non possono essere applicati a situazioni diverse. Le concessioni che giungono al 2033 per effetto di una proroga ex lege devono essere considerate in contrasto con il diritto europeo e, quindi, prive di effetti. Diversamente, quando la durata del titolo deriva da una procedura – anche fondata sul modello delineato dal codice della navigazione – non è possibile affermarne l’illegittimità in via automatica. Il punto centrale è che il titolo non discende da una previsione normativa incompatibile con il diritto dell’Unione, ma da un procedimento amministrativo che deve essere valutato nella sua concreta articolazione. La questione della pubblicità: sufficienza del modello ex art. 18 reg. att. cod. nav. Uno dei profili principali affrontati dalla sentenza riguarda l’adeguatezza della procedura di rinnovo seguita dall’amministrazione sotto il profilo della pubblicità. Secondo la difesa del Comune, la procedura avrebbe dovuto essere integrata da forme di pubblicità “rafforzata”, al fine di garantire un’effettiva apertura alla concorrenza. Il TAR non condivide tale impostazione. In primo luogo, chiarisce che il rafforzamento delle forme di pubblicità è richiesto, secondo i principi enucleati dalla giurisprudenza amministrativa, per le concessioni demaniali relative a infrastrutture portuali di maggiore rilevanza, caratterizzate da particolare consistenza e appetibilità economica. Tale esigenza ad avviso dei giudici amministrativi non ricorre nel caso delle concessioni balneari oggetto del giudizio. In secondo luogo, evidenzia il TAR che, nel caso concreto, la procedura non si è limitata alla pubblicazione sull’albo pretorio, ma ha previsto anche la diffusione degli atti nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale del Comune, assicurando una diffusione ampia e generalizzata delle informazioni. La combinazione di tali modalità è stata dunque ritenuta idonea a garantire un livello adeguato di pubblicità, tale da escludere una violazione dei principi eurounitari. Il ruolo dell’albo pretorio online e la possibilità di concorrenza La sentenza valorizza espressamente la funzione dell’albo pretorio online. A seguito della sua digitalizzazione, esso non può più essere considerato uno strumento a diffusione meramente locale, ma un mezzo di pubblicazione accessibile a chiunque, idoneo a garantire la conoscibilità generalizzata degli atti amministrativi. In questa prospettiva, la pubblicazione per venti giorni delle istanze di rinnovo è stata ritenuta sufficiente a consentire la presentazione di osservazioni o domande concorrenti, in coerenza con il modello procedimentale delineato dall’art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione. Un ulteriore elemento valorizzato dal TAR è la possibilità, prevista dalla procedura, di presentare nel termine stabilito: osservazioni; opposizioni; domande concorrenti. Questo aspetto assume rilievo determinante, perché consente di qualificare il procedimento come aperto al confronto concorrenziale, anche in assenza di una gara formalmente strutturata secondo il modello del codice dei contratti pubblici. La circostanza che non siano state presentate domande concorrenti non incide su tale qualificazione, in quanto ciò che rileva è la possibilità effettiva di partecipazione. Conclusione La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio chiarisce un principio di particolare rilievo operativo: non è la scadenza al 2033 a determinare l’illegittimità di una concessione demaniale marittima, ma la modalità con cui tale scadenza è stata raggiunta. Se la durata deriva da una proroga automatica, il titolo è incompatibile con il diritto europeo.Se, invece, è il risultato di una procedura che ha garantito adeguati livelli di pubblicità e la possibilità di confronto concorrenziale, la concessione può ritenersi legittima. Ne deriva la necessità, in sede amministrativa e contenziosa, di una valutazione puntuale del procedimento che ha condotto al rilascio del titolo, non essendo sufficiente il solo dato della sua scadenza. Per un inquadramento più ampio sul tema della scadenza delle concessioni balneari, delle proroghe legislative e delle future gare per l’assegnazione, si rinvia a questo approfondimento sulle concessioni balneari e le procedure di gara.

Con l’adozione del Decreto Legge 11 marzo 2026, n. 32, il Governo è intervenuto nuovamente sul tema delle concessioni demaniali marittime, introducendo un elemento destinato ad incidere in modo significativo sulle future gare: il bando-tipo nazionale. Si tratta, però, di un intervento che – almeno per ora – opera più sul piano dell’impostazione futura che su quello immediatamente operativo. Le tempistiche previste dal decreto Il decreto decreto prevede che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti debba elaborare uno schema di bando-tipo per l’affidamento delle concessioni balneari e sottoporlo alla Conferenza unificata per l’acquisizione del suo parere entro 30 giorni dall’entrata in vigore del decreto, e, cioè, entro il 10 aprile 2026. Si tratta però di un termine che, per struttura e funzione, difficilmente può essere considerato perentorio e non può dunque escludersi che l’adozione possa avvenire anche oltre tale scadenza. Una volta predisposto, il bando-tipo dovrà essere sottoposto alla Conferenza Unificata per l’acquisizione del parere, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281 . Il passaggio in Conferenza Unificata Il coinvolgimento della Conferenza Unificata non è un passaggio meramente formale. Si tratta della sede in cui si realizza il coordinamento tra: Stato; Regioni; enti locali. In questa sede viene espresso un parere sullo schema predisposto dal Ministero, con la finalità di garantire un equilibrio tra esigenze nazionali e autonomie territoriali. Anche per questo segmento procedimentale, tuttavia, emerge un elemento rilevante: non è previsto un termine rigido per la conclusione del procedimento. Questo significa che, anche dopo la predisposizione dello schema, il tempo necessario per arrivare al bando-tipo definitivo non è pienamente prevedibile. Se sei titolare di una concessione balneare e stai valutando la partecipazione a una gara o il rinnovo della tua posizione, è possibile analizzare la tua posizione nell’ambito di un’assistenza completa fornita dallo Studio, in sinergia con Professionisti in ambito tecnico ed economico, per la corretta impostazione della procedura. Richiedi una prima valutazione L’obiettivo del bando-tipo La funzione dichiarata del bando-tipo è chiaramente quella di uniformare la disciplina delle procedure di gara su tutto il territorio nazionale. L’obiettivo è dunque evitare che ogni amministrazione, fermo restando quanto già previsto a livello legislativo dall’articolo 4, della legge n. 118 del 2022, adotti procedure diverse, introducendo: criteri omogenei; struttura standard dei bandi; maggiore prevedibilità per gli operatori economici. In prospettiva, quindi, il bando-tipo rappresenta uno strumento di razionalizzazione del sistema. La situazione nelle more dell’adozione del bando-tipo È importante rilevare come in attesa del bando-tipo, non si crei alcun vuoto normativo. La disciplina delle procedure di gara è infatti già delineata, sia pure per principi generali, dall’art. 4 della l. 118/2022, che individua tanto i requisiti di partecipazione quanto quelli di valutazione delle offerte. In particolare, l’art. 4, comma 6 prevede che, nell’attribuire un punteggio alle offerte presentate dai concorrenti, le amministrazioni debbano tenere conto – tra gli altri – di elementi quali: la fruibilità dell’area demaniale da parte delle persone con disabilità; la valorizzazione delle specificità culturali, folkloristiche ed enogastronomiche del territorio; gli obiettivi di sostenibilità ambientale e sociale; l’esperienza tecnica e professionale dell’operatore; l’organizzazione dell’attività e l’impatto occupazionale; Si tratta dunque di criteri direttivi già sufficienti per costruire una procedura di gara completa. Il quadro temporale resta invariato Un ulteriore elemento da tenere fermo è quello delle scadenze. Le concessioni attualmente in essere continuano ad avere efficacia, secondo quanto previsto dalla legge 118/2022, fino al 30 settembre 2027, con eventuali estensioni nei casi previsti dalla norma. Questo significa che: il sistema delle gare è già programmato; le amministrazioni hanno già oggi il dovere di attivarsi; il bando-tipo non rappresenta una conditio sine qua non per l’avvio delle procedure di gara; Conclusione Il decreto-legge 11 marzo 2026 segna un passaggio importante, ma non modifica immediatamente il funzionamento del sistema. Introduce uno strumento destinato a uniformare le procedure – il bando-tipo – ma la sua efficacia è, per ora, solo prospettica. Nel frattempo: la disciplina delle gare è già vigente; i criteri di selezione sono già definiti; le scadenze restano immutate. Il risultato è una fase di transizione in cui il sistema è pienamente operativo, ma destinato a evolversi nel momento in cui verrà adottato il bando-tipo nazionale. Per un approfondimento sul tema si rinvia al precedente articolo Concessioni balneari: scadenza, direttiva Bolkestein e gare per l’assegnazione

Il tema delle concessioni balneari e delle gare per la loro assegnazione è, da anni, al centro di un quadro normativo instabile e stratificato. Interventi legislativi successivi, pronunce della giurisprudenza nazionale ed europea e ripetuti tentativi di proroga hanno determinato una situazione nella quale gli operatori si trovano a operare in assenza di certezze definitive. Nonostante ciò, alcuni punti fermi possono essere ricostruiti con sufficiente chiarezza, in particolare con riferimento alla scadenza delle concessioni, all’applicabilità della direttiva Bolkestein e alla necessità di procedure di gara per l’assegnazione dei titoli. Stai valutando la partecipazione a una gara per ottenere una concessione balneare o per il rinnovo della tua concessione? Le procedure sono complesse e coinvolgono profili giuridici, tecnici ed economici. Lo Studio fornisce assistenza legale completa e in collaborazione con altri Professionisti offre tutto il supporto necessario anche sotto il profilo della progettazione tecnica ed economica per la partecipazione alla procedura. Richiedi una prima valutazione La natura delle concessioni demaniali marittime Le concessioni demaniali marittime costituiscono lo strumento attraverso il quale l’amministrazione attribuisce a un operatore economico il diritto di utilizzare un bene pubblico per lo svolgimento di un’attività economica. Nel caso delle concessioni balneari, l’utilizzo riguarda beni appartenenti al demanio marittimo destinati a finalità turistico-ricreative. Si tratta, quindi, di beni pubblici per definizione limitati, il cui sfruttamento avviene in un contesto economico concorrenziale. Proprio questa combinazione — bene pubblico, scarsità della risorsa e attività economica — determina l’applicazione dei principi europei in materia di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Direttiva Bolkestein e concessioni balneari La direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein) all’art. 12 stabilisce infatti che, quando l’esercizio di un’attività economica dipende dall’utilizzo di risorse naturali scarse, l’assegnazione delle relative autorizzazioni deve avvenire mediante procedure selettive imparziali e trasparenti. Nel settore delle concessioni demaniali marittime, la giurisprudenza ha progressivamente chiarito due elementi ormai difficilmente contestabili: da un lato, la natura limitata della risorsa rappresentata dal demanio marittimo; dall’altro, la sussistenza di un interesse transfrontaliero anche per concessioni di dimensioni non elevate. Da tali premesse deriva un principio ormai consolidato: non sono compatibili con il diritto europeo meccanismi automatici di rinnovo o proroga generalizzata delle concessioni. Per una ricostruzione più approfondita di questi profili è possibile consultare questo articolo: direttiva Bolkestein e concessioni balneari Le proroghe legislative e i limiti della loro applicazione Il legislatore nazionale è intervenuto più volte, nel corso degli anni, introducendo proroghe delle concessioni in essere, nel tentativo di garantire continuità agli operatori del settore. Tali interventi si sono però scontrati con i principi derivanti dal diritto dell’Unione europea, dando luogo a un contrasto che è stato progressivamente risolto dalla giurisprudenza. L’indirizzo che emerge è chiaro: le proroghe automatiche non possono essere applicate in contrasto con il diritto europeo e, ove necessario, devono essere disapplicate. Ne consegue che il richiamo a norme interne di proroga non è, di per sé, sufficiente a garantire la stabilità del titolo concessorio, soprattutto in assenza di una procedura competitiva. Il tema è stato oggetto di numerosi interventi giurisprudenziali e interpretativi, che puoi approfondire qui: proroghe e gare per le concessioni balneari La scadenza delle concessioni attuali Uno degli aspetti più rilevanti per gli operatori riguarda la concreta individuazione della scadenza delle concessioni attualmente in essere. Al di là delle diverse stratificazioni normative, ciò che emerge è l’assenza di un quadro stabile di proroga generalizzata. Questo comporta che le concessioni devono essere ricondotte, in prospettiva, a un sistema di riallocazione tramite procedure ad evidenza pubblica. Sul piano operativo, ciò si traduce in una situazione di incertezza: gli operatori continuano a esercitare l’attività, ma in un contesto che non garantisce un affidamento pieno sulla continuità del rapporto nel lungo periodo. La cessazione o il rinnovo del rapporto concessorio pone inoltre il problema della sorte delle opere realizzate dal concessionario. Sul punto occorre distinguere, da un lato, la disciplina delle opere non amovibili in caso di rinnovo o proroga della concessione e, dall’altro, i criteri attraverso i quali può ritenersi già avvenuta l’acquisizione delle opere non amovibili, anche in relazione alla loro qualificazione come pertinenze demaniali e al valore ricognitivo del testimoniale di stato. Le amministrazioni, parallelamente, sono chiamate a predisporre le future procedure selettive, con inevitabili ricadute sull’organizzazione del settore. La persistenza di questo quadro emerge anche nella più recente giurisprudenza amministrativa, come evidenziato in questo approfondimento: concessioni balneari e situazione di incertezza Le gare per le concessioni balneari Il punto di equilibrio dell’intero sistema è rappresentato dalla necessità di procedere all’assegnazione delle concessioni mediante gare pubbliche. Il passaggio da un sistema di rinnovo di fatto a un sistema competitivo comporta un cambiamento significativo per gli operatori, che si trovano a dover affrontare procedure strutturate e basate su criteri oggettivi. Le future gare, in attesa dell’adozione del “bando tipo”, dovranno essere costruite nel rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento, ma lasceranno comunque all’amministrazione un margine di discrezionalità nella definizione dei criteri di selezione. In questo contesto, assumono rilievo non solo gli aspetti giuridici, ma anche quelli tecnici ed economici dell’offerta, con particolare attenzione alla sostenibilità complessiva dell’iniziativa. Sul punto merita sottolineare come ad oggi non sia prevista una procedura unitaria che tutte le amministrazioni sono tenute a seguire. Ciò che rileva è come concretamente si svolga la procedura e che rispetti i principi di pubblicità e trasparenza e consenta una partecipazione, anche solo in via potenziale, degli operatori economici eventualmente interessati, come chiarito in questo approfondimento: Concessioni balneari: il rinnovo al 2033 è legittimo se deriva da una procedura comparativa In questa fase molti operatori stanno valutando se e come partecipare alle future gare o come gestire il rinnovo della propria concessione Una valutazione preventiva della posizione può evitare errori nella gestione della procedura e nella predisposizione del progetto. Richiedi una valutazione del tuo caso Gli effetti per gli operatori Nel contesto attuale, gli operatori si collocano in una posizione intermedia: da un lato continuano a esercitare l’attività, dall’altro devono confrontarsi con un quadro che non garantisce la stabilità del titolo nel medio-lungo periodo. Le scelte operative diventano

Il partenariato pubblico-privato e – in particolare – il project financing (o finanza di progetto) rappresentano oggi uno degli strumenti principali attraverso cui la pubblica amministrazione realizza opere o affida la gestione di servizi pubblici coinvolgendo capitali privati. Nel quadro del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici, di seguito anche solo “Codice”), il PPP è disciplinato agli articoli 174 e seguenti e si caratterizza proprio per la collaborazione tra pubblico e privato, non solo nella fase esecutiva, ma anche nella fase ideativa. È infatti possibile che sia lo stesso operatore economico a proporre all’amministrazione un intervento mediante una proposta spontanea, corredata da studio di fattibilità, piano economico-finanziario asseverato e schema di convenzione. Se la proposta viene ritenuta di pubblico interesse, l’amministrazione può porla a base di gara, dando così avvio a una procedura competitiva. Il ruolo del promotore nel project financing All’interno di questo schema, il Codice attribuisce al soggetto proponente un ruolo particolare: quello di promotore. La posizione del promotore non è neutra rispetto agli altri concorrenti. Il sistema, infatti, gli riconosce un vantaggio specifico: qualora, all’esito della gara, un altro operatore presenti l’offerta migliore, il promotore ha la possibilità di adeguare la propria proposta e ottenere comunque l’aggiudicazione. Questo meccanismo del diritto di prelazione si giustifica, nel disegno del legislatore, con l’esigenza di valorizzare l’apporto progettuale del privato, coerentemente con la logica del PPP delineata dall’art. 174 del D.Lgs. 36/2023. La questione davanti alla Corte di giustizia Proprio questo equilibrio è stato recentemente messo in discussione dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24 (Urban Vision). La vicenda che ha dato origine alla pronuncia della Corte di giustizia prende avvio da una procedura attivata dal Comune di Milano per la realizzazione di interventi di rigenerazione urbana mediante sponsorizzazioni tecniche. Il modello adottato prevedeva una tipica struttura da finanza di progetto: la possibilità per un operatore economico di presentare una proposta, la successiva pubblicazione di un avviso per sollecitare offerte migliorative e, infine, lo svolgimento di una gara basata sulla proposta iniziale, con riconoscimento al proponente del diritto di adeguarsi all’offerta migliore. In questo contesto, un raggruppamento di operatori ha presentato una proposta, assumendo il ruolo di promotore. Il Comune ha quindi pubblicato un avviso per raccogliere proposte migliorative, prevedendo espressamente il diritto di prelazione in favore del promotore. All’esito della gara, l’aggiudicazione è stata inizialmente disposta in favore di un diverso operatore economico (la Urban Vision), che aveva presentato l’offerta migliore. Tuttavia, il promotore ha esercitato il proprio diritto di prelazione, adeguando la propria proposta a quella risultata vincitrice. Di conseguenza, il Comune ha proceduto a una nuova aggiudicazione in favore del promotore, sulla base delle condizioni dell’offerta migliorativa. L’operatore originariamente aggiudicatario ha quindi impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, che ha respinto il ricorso. La controversia è stata successivamente portata all’attenzione del Consiglio di Stato, il quale, ritenendo rilevante la questione della compatibilità del diritto di prelazione con il diritto dell’Unione, ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il diritto di prelazione del promotore secondo la Corte di giustizia Il nodo centrale affrontato dalla Corte riguarda la compatibilità del diritto di prelazione previsto nel diritto interno con i principi eurounitari in materia di concessioni e contratti pubblici. In particolare, la Corte si è interrogata sulla legittimità di un sistema in cui il promotore, dopo aver partecipato alla gara, possa conoscere l’offerta migliore e successivamente adeguarsi ad essa per ottenere l’aggiudicazione. Come emerge già nella formulazione della questione pregiudiziale, il problema è strettamente connesso ai principi di parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità. La Corte di giustizia ha chiarito che un meccanismo di questo tipo rischia di compromettere l’equilibrio concorrenziale della procedura. In un sistema fondato sui principi della direttiva 2014/23/UE, e in particolare sull’art. 3, gli operatori economici devono essere posti su un piano di effettiva parità. Ciò significa che ciascun concorrente deve formulare la propria offerta senza poter beneficiare di informazioni o vantaggi che gli altri non hanno. Il diritto di prelazione, invece, introduce un elemento di asimmetria: il promotore non è semplicemente un partecipante alla gara, ma un soggetto che può intervenire ex post, dopo aver conosciuto l’offerta migliore, per allinearsi ad essa. Secondo la Corte, questo meccanismo è idoneo a incidere sia sulla trasparenza della procedura sia sulla reale contendibilità dell’appalto o della concessione, con il rischio concreto di scoraggiare la partecipazione degli altri operatori. Conclude infatti stabilendo che: il diritto di prelazione riconosciuto al promotore di una procedura di finanza di progetto viola non solo l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23, ma anche l’articolo 41, paragrafo 1, di tale direttiva, in forza del quale le offerte devono essere valutate «in condizioni di concorrenza effettiva». Le criticità rispetto al D.Lgs. 36/2023 La pronuncia europea pone quindi un problema diretto di compatibilità con il modello delineato dal Codice dei contratti pubblici. Nel sistema italiano, il diritto di prelazione non è un elemento accessorio, ma una componente strutturale della finanza di progetto ad iniziativa privata. È proprio attraverso questo meccanismo che si cerca di incentivare il privato a investire nella fase progettuale. Tuttavia, alla luce della sentenza, tale impostazione risulterebbe in contrasto con i principi europei, nella misura in cui altera il confronto concorrenziale tra gli operatori. Si apre quindi uno scenario in cui sarà necessario valutare se il legislatore nazionale dovrà intervenire per modificare la disciplina, oppure se sarà la giurisprudenza interna ad adeguarne l’interpretazione. Impatti pratici per imprese e amministrazioni Per gli operatori economici, la decisione della Corte introduce un elemento di forte incertezza. Chi intende presentare una proposta di project financing deve oggi considerare che il vantaggio tradizionalmente riconosciuto al promotore potrebbe essere ridimensionato o, quantomeno, oggetto di contestazione. Allo stesso tempo, le amministrazioni dovranno prestare particolare attenzione nella strutturazione delle procedure, soprattutto laddove prevedano meccanismi di prelazione, per evitare possibili profili di illegittimità. Conclusioni Il project financing continua a rappresentare uno strumento fondamentale nell’ambito del partenariato pubblico-privato disciplinato dal D.Lgs. 36/2023. Tuttavia, la sentenza della

Il quadro normativo sull’asseverazione PEF nelle concessioni Nel sistema del d.lgs. 36/2023 il tema dell’asseverazione del PEF nelle concessioni non è disciplinato in modo uniforme. Il Piano Economico-Finanziario (PEF), infatti, non costituisce un elemento obbligatorio in tutte le concessioni. L’art. 182, comma 5, stabilisce che i bandi e i relativi allegati – “ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario” – siano definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità. La norma, però, non impone in via generale la presentazione del PEF da parte dei concorrenti. Il successivo art. 185, comma 5, prevede che, prima di assegnare il punteggio all’offerta economica, la commissione verifichi l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario. Anche questa disposizione, tuttavia, presuppone che il PEF sia stato richiesto dalla stazione appaltante, ma non ne sancisce l’obbligatorietà generalizzata. Proprio su questo punto si è pronunciato il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia con sentenza n. 2132/2024, , affermando che dalla disciplina codicistica non si evince che, nell’affidamento delle concessioni, sia sempre necessaria la previa presentazione di un PEF ai fini della valutazione dell’offerta economica. La presentazione del piano resta rimessa alla scelta della stazione appaltante, che può richiederlo tra i documenti di gara, ma in mancanza di tale previsione non è configurabile un obbligo imperativo né un’eterointegrazione automatica della lex specialis. Ne deriva che, nelle concessioni “ordinarie”, il PEF diventa obbligatorio solo se richiesto dalla lex specialis; e diventa elemento essenziale dell’offerta solo se la legge di gara lo qualifica come tale. Diverso è il caso della finanza di progetto, ove il Codice, all’art. 193, prevede espressamente il PEF asseverato quale elemento strutturale della proposta. Il nuovo Codice, tuttavia, diversamente dalla disciplina previgente (art. 183, comma 9, d.lgs. 50/2016), non individua espressamente le categorie di soggetti legittimati ad asseverare il piano. Resta inoltre applicabile la disciplina generale della revisione legale dei conti (d.lgs. 39/2010), che non distingue, quanto a competenze e responsabilità, tra revisori persone fisiche e società di revisione iscritte nel registro. La vicenda: l’esclusione per asseverazione “non valida” La pronuncia del Consiglio di Stato n. 917/2026 trae origine da una procedura aperta per l’affidamento in concessione della gestione di un impianto sportivo. Il disciplinare di gara richiedeva, tra gli elementi dell’offerta economica, il PEF asseverato, espressamente previsto a pena di esclusione. Un operatore economico presentava il proprio piano economico-finanziario asseverato da un revisore contabile persona fisica. Nel corso della procedura, la stazione appaltante riteneva tale asseverazione non conforme, sostenendo che essa avrebbe dovuto provenire da una società di revisione o da un istituto di credito. Su tale presupposto, il concorrente veniva escluso. La questione non riguardava dunque la mancanza dell’asseverazione in sé, ma la ritenuta inidoneità soggettiva dell’asseveratore. Il disciplinare, tuttavia, si limitava a richiedere un “PEF asseverato”, senza indicare in modo espresso quali soggetti fossero legittimati a rilasciare tale attestazione. Il concorrente impugnava pertanto l’esclusione, sostenendo che né il Codice né la lex specialis prevedessero una limitazione soggettiva di questo tipo. Il principio affermato dal Consiglio di Stato Il Consiglio di Stato affronta in modo diretto il tema della asseverazione del PEF nelle concessioni, soffermandosi in particolare sulla legittimazione soggettiva dell’asseveratore. Il Collegio osserva, in primo luogo, che il d.lgs. 36/2023 non contiene una previsione che circoscriva in modo tassativo le categorie di soggetti abilitati ad asseverare il PEF. In secondo luogo, rileva che la disciplina della revisione legale non introduce una distinzione sostanziale tra revisori persone fisiche e società di revisione sotto il profilo delle competenze tecniche e delle responsabilità professionali. In assenza di una norma che limiti espressamente l’ambito soggettivo e in mancanza di una clausola della lex specialis che specifichi i soggetti legittimati, non è consentito alla stazione appaltante restringere ex post il novero degli asseveratori. L’asseverazione resa da un revisore contabile persona fisica non può essere considerata, di per sé, inidonea. Il Collegio chiarisce quindi che la limitazione soggettiva, ove ritenuta necessaria dall’Amministrazione, deve essere prevista in modo espresso e chiaro nel disciplinare di gara. Non è sufficiente una generica richiesta di “asseverazione” per introdurre implicitamente un requisito ulteriore. Nel caso concreto, l’esclusione è stata comunque ritenuta legittima per una diversa ragione: il PEF asseverato non era stato presentato entro il termine di scadenza dell’offerta. Poiché il disciplinare lo configurava come elemento dell’offerta economica a pena di esclusione, la sua mancata tempestiva produzione integrava un’ipotesi di offerta incompleta non sanabile. Il principio che emerge dalla decisione è dunque chiaro: in materia di asseverazione PEF nelle concessioni, la stazione appaltante può richiedere il piano asseverato quale elemento dell’offerta; ma se intende limitare i soggetti legittimati ad asseverarlo deve farlo espressamente nella lex specialis; in mancanza, l’asseverazione resa da un revisore contabile persona fisica è idonea sotto il profilo soggettivo. Per una panoramica più ampia sui caratteri essenziali del PEF e sui casi in cui è possibile chiederne la revisione si rinvia al nostro contributo sul tema.