Appalti Pubblici

Nell’ambito delle procedure di gara a evidenza pubblica, uno dei temi più delicati riguarda la corretta individuazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro applicabile al personale impiegato nell’appalto. Come noto, l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) consente all’operatore economico di indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, a condizione che siano garantite tutele equivalenti sotto il profilo economico e normativo. Proprio su questo punto è intervenuto recentemente il Consiglio di Stato con la sentenza 3465 del 4/5/2026, che affronta una questione di forte impatto operativo: è possibile colmare il divario retributivo tra due CCNL attraverso il riconoscimento di un superminimo? Il caso esaminato La controversia trae origine da una procedura per l’affidamento di un servizio educativo, nella quale la stazione appaltante aveva individuato uno specifico CCNL di riferimento. L’operatore economico, tuttavia, aveva dichiarato di applicare un contratto collettivo diverso, ritenendolo equivalente sotto il profilo economico e normativo. Nel corso del procedimento, e in particolare in sede di giustificazioni dell’anomalia, l’impresa aveva cercato di dimostrare tale equivalenza prevedendo l’attribuzione di un superminimo retributivo generalizzato, destinato a colmare il divario tra i due contratti collettivi. La stazione appaltante ha ritenuto tale soluzione non idonea e ha disposto l’esclusione dell’operatore economico. Tale decisione è stata confermata sia in primo grado sia in appello. Il superminimo non è una componente “fissa” Il passaggio centrale della pronuncia riguarda la qualificazione del superminimo. Nella tesi difensiva dell’appellante, il superminimo previsto nel CCNL sarebbe una componente della “retribuzione mensile lorda”, concorrente alla  determinazione della “retribuzione globale annua”, con la conseguenza che questo costituirebbe un elemento decisivo per la verifica di equivalenza alla luce dell’allegato I.01 del d.lgs. n. 36 del 2023 nella parte in cui viene previsto che “La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua”. Articolando ulteriormente le proprie difese, ad avviso della la ricorrente in appello, sarebbe possibile individuare due tipologie di superminimo: quello individuale, che trae origine da un accordo tra datore di lavoro e lavoratore e quindi frutto dell’autonomia contrattuale privata e quello collettivo, individuato dal contratto collettivo come una componente retributiva irretrattabile e non modificabile per accordo individuale. In tale contesto, dunque, la valutazione di equivalenza effettuata dalla Stazione appaltante dovrebbe necessariamente prendere in considerazione il “trattamento di fatto” previsto dall’aggiudicatario nei confronti del proprio personale dipendente. Il Consiglio di Stato, rigettando tale tasi, osserva come dal tenore letterale del ripetuto allegato I.01, tenuto conto dell’obiettivo principale di garantire la più ampia tutela possibile nei confronti del lavoratore dipendente, ai fini della verifica di equivalenza tra CCNL non possano che prendersi in considerazione unicamente le componenti fisse della retribuzione globale annua. Ne deriva dunque che l’applicazione di un diverso contratto collettivo sarebbe consentita esclusivamente nei casi in cui questo assicuri, ex se, tutele equivalenti. In questo contesto il superminimo non può dunque essere valorizzato. Come evidenziato dallo stesso CCNL applicato dal concorrente (Aninsei 2024-2027), il superminimo, sia pure collettivo, viene espressamente qualificato quale elemento “eventuale”, non potendosi dunque prendere a parametro nell’ambito della verifica di equivalenza condotta dalla Stazione appaltante. Diversamente, ad avviso dei Giudici amministrativi: “il giudizio di equivalenza non consisterebbe più in una comparazione tra due sistemi contrattuali ma, piuttosto, tra un CCNL e più contratti individuali (o, se si preferisce, tra un CCNL ed un’offerta di gara che si estrinseca in un mero impegno negoziale). E ciò con il rischio di ammettere CCNL (quelli applicati dalla ditta offerente e da integrare attraverso singole voci retributive, di carattere peraltro eventuale e non fisso) che si rivelano “strutturalmente” meno protettivi per i lavoratori, il che finirebbe per svilire l’obiettivo del legislatore codicistico“. La questione si collega direttamente al tema dell’individuazione del costo della manodopera negli appalti pubblici, che non rappresenta un dato meramente contabile, ma un elemento essenziale dell’offerta che consenta al contempo di verificare l’applicazione di un adeguato trattamento economico al personale dipendente impiegato dall’appaltatore. L’equivalenza deve essere strutturale Il ragionamento del giudice amministrativo è, dunque, particolarmente rigoroso. L’equivalenza tra CCNL non può essere costruita attraverso correttivi esterni o eventuali, ma deve risultare dalla struttura stessa del contratto collettivo applicato. In altri termini, il confronto non può avvenire tra: un CCNL indicato dalla stazione appaltante; e un’offerta economica “adeguata” mediante integrazioni retributive rispetto ai minimi fissi previsti dal CCNL applicato dal concorrente. Il giudizio deve invece riguardare direttamente i due sistemi contrattuali. Ammettere il contrario significherebbe consentire l’utilizzo di contratti collettivi strutturalmente meno tutelanti, compensati attraverso voci variabili o discrezionali, con evidente pregiudizio per le finalità di tutela del lavoro perseguite dal legislatore. Considerazioni conclusive La decisione del Consiglio di Stato conferma, dunque, un principio ad alto impatto operativo nell’ambito delle pubbliche gare d’appalto. L’equivalenza tra contratti collettivi non può essere costruita mediante interventi correttivi sull’offerta, ma deve emergere in modo chiaro e oggettivo dalla disciplina contrattuale applicata. Il superminimo, proprio per la sua natura eventuale e accessoria, non è idoneo a svolgere questa funzione. Si tratta di un passaggio che impone una maggiore attenzione nella fase di predisposizione dell’offerta, soprattutto in relazione al costo della manodopera, che continua a rappresentare uno degli ambiti più esposti a contestazioni e, conseguentemente, a possibili esclusioni.

Il subappalto rappresenta uno degli istituti più delicati nella disciplina degli appalti pubblici, sia sotto il profilo della partecipazione alla gara sia sotto quello della successiva esecuzione del contratto. Nella prassi, il ricorso al subappalto avviene molto spesso per due ragioni principali: da un lato, per sopperire a carenze di qualificazione in specifiche categorie di lavorazioni e dall’altro, per ottimizzare l’organizzazione e l’esecuzione complessiva del contratto. Proprio questa funzione operativa del subappalto espone tuttavia le parti a una serie di criticità concrete. I rapporti tra appaltatore principale e subappaltatore possono infatti dar luogo a frizioni in termini di tempi, qualità delle prestazioni, pagamenti o responsabilità, che non restano confinate al piano interno, ma rischiano di riflettersi direttamente nel rapporto con la stazione appaltante. Non è raro, infatti, che ritardi o inadempimenti del subappaltatore si traducano in contestazioni, penali o responsabilità a carico dell’appaltatore principale. Per evitare tali criticità, è fondamentale non limitarsi a una gestione formale del subappalto, ma impostare sin da subito in modo scrupoloso e puntuale la dichiarazione in gara, la struttura dell’operazione e il contratto di subappalto, per una maggiore tutela di tutte le parti coinvolte. Hai dubbi su come impostare correttamente il subappalto in una gara d’appalto? Una verifica preventiva può aiutare a evitare errori nella dichiarazione, criticità nella fase esecutiva e contestazioni da parte della stazione appaltante. Richiedi una consulenza Subappalto e distinzione da altri istituti Un primo profilo riguarda la corretta qualificazione dell’istituto. Non ogni affidamento a terzi integra infatti un subappalto in senso proprio, essendo necessario distinguere tra subappalto e le ulteriori forme di sub-affidamento previste dall’art. 119, comma 3 del Codice dei contratti pubblici. La distinzione non è meramente teorica, poiché dalla qualificazione del rapporto derivano diversi obblighi documentali in capo all’appaltatore principale e, soprattutto, un diverso assetto delle responsabilità nei confronti della stazione appaltante. Una errata qualificazione può quindi incidere sia sulla partecipazione alla gara sia sulla fase esecutiva del contratto. In questo contesto è fondamentale distinguere correttamente anche il subappalto dall’avvalimento, trattandosi di istituti con funzioni diverse e non sovrapponibili. L’avvalimento consente infatti all’operatore economico di acquisire i requisiti di partecipazione facendo affidamento sulle capacità di un altro soggetto, mentre il subappalto riguarda esclusivamente la fase esecutiva e consiste nell’affidamento a terzi di parte delle prestazioni contrattuali. Ne consegue che il subappalto non può essere utilizzato per sopperire alla mancanza di requisiti di partecipazione che avrebbero dovuto essere acquisiti mediante avvalimento, se non secondo lo schema del subappalto necessario di cui subito appresso. Una errata impostazione dell’operazione, sotto questo profilo, può determinare conseguenze rilevanti già in fase di gara. Subappalto necessario e qualificazione SOA In una posizione intermedia tra avvalimento e subappalto “ordinario” si pone il cosiddetto subappalto necessario, cioè quello utilizzato per sopperire alla mancanza di qualificazione in determinate categorie di lavorazioni. In presenza di categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria, l’operatore economico può partecipare alla gara anche se non possiede direttamente la qualificazione richiesta, purché dichiari di voler subappaltare le relative lavorazioni, come chiarito nel nostro precedente contributo. Il subappalto assume quindi una funzione pro-concorrenziale, ma solo se utilizzato correttamente. In concreto, ciò significa che l’operatore economico può partecipare alla gara anche senza possedere tutte le qualificazioni richieste per le lavorazioni scorporabili, a condizione che dichiari espressamente di volerle affidare in subappalto. In questi casi, il possesso della sola categoria prevalente è sufficiente per accedere alla procedura, ma non consente di eseguire direttamente tutte le lavorazioni. Il concorrente, infatti, resta comunque tenuto a individuare nel subappalto lo strumento attraverso cui colmare la carenza di qualificazione. Ne deriva che il subappalto non rappresenta una semplice facoltà organizzativa, ma diventa, in presenza di categorie a qualificazione obbligatoria, un elemento essenziale per la legittima partecipazione alla gara. L’obbligo di dichiarazione del subappalto Se il subappalto è utilizzato come strumento di qualificazione, la sua dichiarazione assume un ruolo decisivo. La giurisprudenza è particolarmente rigorosa su questo punto, ritenendo che la dichiarazione del subappalto necessario non costituisca un elemento accessorio dell’offerta, ma una modalità di attestazione del possesso dei requisiti di partecipazione. È stato infatti chiarito che la mancata dichiarazione del subappalto necessario non può essere sanata mediante soccorso istruttorio, trattandosi di una carenza originaria del requisito e non di una mera irregolarità formale. Ne deriva che il subappalto deve essere dichiarato in modo espresso e coerente con la struttura dell’offerta, non essendo sufficiente un riferimento generico alla possibilità di subappaltare. Rapporti tra stazione appaltante, appaltatore e subappaltatore Il subappalto incide in modo diretto sui rapporti tra i soggetti coinvolti. Il rapporto contrattuale principale resta tra stazione appaltante e appaltatore, mentre il subappaltatore opera in virtù di un rapporto derivato. Ciò non significa, però, che le lavorazioni affidate al subappaltatore escano dalla sfera di responsabilità dell’appaltatore principale. Al contrario, per le prestazioni oggetto di subappalto, il Codice prevede espressamente una responsabilità solidale tra appaltatore e subappaltatore nei confronti della stazione appaltante. Questo significa, in concreto, che per quelle lavorazioni rispondono entrambi della corretta esecuzione. Ne deriva che, in caso di ritardi, difformità o inadempimenti riferibili al subappaltatore, la stazione appaltante può comunque rivolgersi all’appaltatore principale, applicando penali o contestazioni senza che quest’ultimo possa limitarsi a opporre la responsabilità del subappaltatore. Il subappalto, quindi, non rappresenta uno strumento per trasferire all’esterno il rischio dell’esecuzione, ma piuttosto un meccanismo che affianca alla responsabilità dell’appaltatore anche quella del subappaltatore, senza però liberare il primo. Proprio per questo, diventa fondamentale per l’appaltatore principale disciplinare in modo puntuale il contratto di subappalto, prevedendo adeguati meccanismi di tutela interna (penali, clausole di rivalsa, obblighi stringenti di esecuzione), mentre il subappaltatore deve prestare particolare attenzione agli impegni assunti, che possono riflettersi direttamente anche nel rapporto con la stazione appaltante. Tale responsabilità, tuttavia, non elimina l’autonomia organizzativa dei soggetti coinvolti. Appaltatore e subappaltatore restano operatori distinti, ciascuno con una propria struttura aziendale e una propria gestione dei costi. Proprio da questo presupposto discende un principio ormai chiarito anche in sede giurisprudenziale: in sede di gara l’appaltatore è tenuto a indicare esclusivamente i propri costi della manodopera, mentre non è richiesto —

Le gare per il trasporto scolastico risultano tra le più delicate nell’ambito degli appalti pubblici, trattandosi di un ambito in cui convergono discipline diverse, ciascuna rilevante ai fini della corretta impostazione delle procedure di affidamento. In primo luogo, vi è la normativa settoriale sul trasporto scolastico, a partire dal D.M. 31 gennaio 1997, che individua i veicoli utilizzabili e le condizioni del servizio, e dal D.M. 1 aprile 2010, che disciplina le caratteristiche costruttive degli scuolabus. In secondo luogo, il servizio è collegato al diritto allo studio, come emerge dall’art. 5 del d.lgs. 63/2017, che disciplina i servizi di trasporto e le agevolazioni della mobilità e stabilisce che “Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico”. A ciò si aggiungono la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, contenuta nel d.lgs. 201/2022, e -per la scelta del contraente- la normativa sulle procedure di gara a evidenza pubblica, disciplinate dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) (modificato recentemente proprio in relazione agli affidamenti relativi ai viaggi di istruzione e alle uscite didattiche, rinviandosi sul punto  al precedente articolo sulle modifiche introdotte dal D.L. 9 settembre 2025, n. 127). Questo intreccio normativo incide direttamente sulla struttura delle gare e sulle condizioni di partecipazione degli operatori economici. Le modalità di affidamento del servizio In base all’art. 14 d.lgs. 201/2022, l’ente locale è chiamato a individuare la modalità di gestione del servizio, sulla base di una valutazione che tenga conto delle caratteristiche tecniche ed economiche dello stesso, dei costi per l’ente e per gli utenti e dei risultati attesi. Quando le Amministrazioni preposte ritengano che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori, l’organizzazione del servizio avviene mediante una delle seguenti modalità di gestione: affidamento a privati mediante gara a evidenza pubblica affidamento a società mista pubblico-privato affidamento in house gestione in economia o mediante aziende speciali La gara, quindi, rappresenta una delle possibili modalità di gestione e si colloca a valle di una scelta organizzativa più ampia. La gara d’appalto Quando l’ente opta per l’affidamento a terzi, il servizio viene affidato mediante gara disciplinata dal d.lgs. 36/2023 ed è in questa fase che emergono le principali criticità. Nel trasporto scolastico, infatti, la documentazione di gara deve disciplinare in modo puntuale: i veicoli da impiegare le loro caratteristiche tecniche i requisiti dei conducenti l’eventuale presenza di accompagnatori le modalità di svolgimento dei servizi aggiuntivi La precisione della lex specialis è dunque fondamentale. Formulazioni generiche o ambigue possono incidere sulla corretta predisposizione delle offerte e costituire la base di successive contestazioni da parte dei partecipanti. Operi nel settore del trasporto scolastico? Se hai necessità di una consulenza qualificata per analizzare le criticità di una gara contattaci senza impegno. Prenota un appuntamento I veicoli e le loro caratteristiche Il D.M. 31 gennaio 1997 individua le tipologie di veicoli utilizzabili per il trasporto scolastico, distinguendo tra mezzi in uso proprio e mezzi in uso di terzi, e consentendo l’utilizzo anche per attività extrascolastiche. Il D.M. 1 aprile 2010 disciplina invece le caratteristiche costruttive degli scuolabus, chiarendo, tra l’altro, che non sono previsti passeggeri in piedi. Nelle gare, tali disposizioni devono essere tradotte in prescrizioni chiare e verificabili. L’indicazione dei mezzi deve essere coerente con le esigenze del servizio e con i criteri di valutazione previsti. I conducenti e i requisiti professionali Per quanto riguarda i conducenti, il riferimento principale è rappresentato dalla Carta di qualificazione del conducente (CQC), richiesta per il trasporto professionale di persone. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiarito che tale requisito si applica anche ai conducenti di scuolabus. Anche sotto questo profilo, la chiarezza della lex specialis è fondamentale, sia nella definizione dei requisiti sia nella modalità di documentazione degli stessi. L’accompagnatore Il D.M. 31 gennaio 1997 prevede, con la terminologia dell’epoca, la presenza di un accompagnatore quando il trasporto riguarda bambini frequentanti la scuola materna, e contiene inoltre una disciplina specifica per il trasporto dei bambini dell’asilo nido. Si tratta di un elemento che incide sull’organizzazione del servizio e che deve essere adeguatamente considerato nella documentazione di gara. Le principali criticità nelle procedure di gara Oltre alle criticità insite in ogni gara d’appalto (sulle quali abbiamo tentato di dare una panoramica in questo articolo), gli affidamenti dei servizi in esame presentano delle peculiarità proprie. La prassi applicativa mostra che, nelle gare di trasporto scolastico, una delle questioni più delicate riguarda il rapporto tra individuazione dei mezzi in offerta, disponibilità effettiva degli stessi e immodificabilità successiva del contenuto dell’offerta tecnica. Sotto un primo profilo, la giurisprudenza ha chiarito che non esiste un obbligo immanente che imponga la piena disponibilità del parco veicoli già al momento della presentazione dell’offerta. Sul punto si richiama la sentenza del TAR Umbria 863/2025 che nell’ambito di una gara per trasporto scolastico, dove il concorrente non aveva dimostrato il possesso di tutti i mezzi dichiarati già in sede di presentazione dell’offerta, ha così statuito “va condiviso l’orientamento della giurisprudenza, ribadito – tra le altre – dalla sentenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato n. 3466 del 16 aprile 2024, secondo il quale, con riguardo ai beni necessari per l’attività oggetto della commessa, è necessario assicurare:“– che i mezzi e le dotazioni funzionali all’esecuzione del contratto, soprattutto quando valutabili ai fini dell’attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica, siano individuati già al momento della presentazione dell’offerta (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 722 del 2022; n. 2090 del 2020; n.5806 del 2019) (…);– che al contempo vengano evitati inutili aggravi di spesa a carico degli operatori economici concorrenti per procurarsi già al momento dell’offerta la disponibilità di beni e mezzi, senza avere la certezza dell’aggiudicazione e con effetti discriminatori ed anti-concorrenziali perché di favore per gli operatori già presenti sul mercato ed in possesso delle dotazioni strumentali, nonché con violazione del principio di proporzionalità (cfr.

Introduzione L’esclusione dalla gara per irregolarità formali rappresenta uno dei profili più delicati nelle procedure di gara. Nel sistema delineato dal d.lgs. 36/2023, non ogni irregolarità documentale o dichiarativa può giustificare l’esclusione dalla procedura. Tuttavia, accade frequentemente che la stazione appaltante adotti un approccio eccessivamente formalistico, valorizzando carenze che non incidono in modo sostanziale sui requisiti di partecipazione o sull’affidabilità dell’operatore economico. In questi casi, il provvedimento espulsivo può risultare illegittimo. Per comprendere quando ciò accade, è necessario partire dai principi generali già analizzati nel contributo dedicato all’esclusione dalla gara d’appalto e verificare come la giurisprudenza li applica nei casi concreti. Irregolarità formali e verifica sostanziale dei requisiti Uno dei punti centrali è la distinzione tra carenze sostanziali e carenze meramente formali. Solo le prime possono giustificare l’esclusione, mentre le seconde devono essere valutate in relazione alla loro effettiva incidenza sul possesso dei requisiti o sulla correttezza dell’offerta. Nella prassi applicativa, tuttavia, non è infrequente che irregolarità di natura meramente documentale o dichiarativa vengano valorizzate in modo eccessivo, fino a determinare l’estromissione dell’operatore economico dalla procedura. Si tratta, ad esempio, di omissioni non decisive, imprecisioni formali o difformità nella modalità di produzione della documentazione, che non incidono in modo concreto né sulla verifica dei requisiti né sulla par condicio tra i concorrenti. In questi casi, il provvedimento di esclusione si pone in contrasto con i principi che governano la materia degli appalti pubblici, imponendo invece una valutazione sostanziale della posizione del concorrente. La giurisprudenza più recente conferma un orientamento ormai consolidato: il sistema degli appalti pubblici non può essere governato da un formalismo fine a sé stesso, ma deve privilegiare la verifica sostanziale della posizione del concorrente, tenuto conto che l’obiettivo finale della gara stessa è quello di individuare il miglior contraente possibile per l’amministrazione pubblica. Il superamento del formalismo e il ruolo del fascicolo virtuale Nel solco tracciato dalla giurisprudenza in merito al progressivo abbandono del formalismo esasperato si colloca la sentenza del TAR Catania, 19 giugno 2025, n. 1929. La pronuncia affronta un tema particolarmente rilevante nella prassi applicativa: quello della gestione documentale alla luce del fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE). Il Collegio chiarisce come il sistema delineato dal nuovo Codice abbia modificato profondamente il modello di verifica dei requisiti, spostando il baricentro dalla produzione documentale da parte del concorrente alla verifica diretta da parte della stazione appaltante tramite banche dati. In questo contesto, la modalità di trasmissione o caricamento dei documenti non può assumere valore decisivo ai fini dell’ammissione o esclusione dalla gara. Il principio emerge in modo chiaro nella parte della sentenza in cui si affronta la questione dell’obbligo di inserimento della documentazione nel fascicolo virtuale: “il disciplinare […] si limita a richiedere il possesso della certificazione […] e non già l’obbligo – a pena di esclusione – di caricarla nel fascicolo virtuale, il quale rappresenta un sistema di supporto alla stazione appaltante per la verifica dei requisiti, non un elemento costitutivo della legittima partecipazione alla gara” Questo passaggio è centrale. Il TAR chiarisce infatti che il FVOE: è uno strumento di verifica non è un requisito autonomo non può diventare una causa indiretta di esclusione Ne consegue che un’irregolarità nella modalità di caricamento o gestione della documentazione non può essere automaticamente equiparata alla mancanza del requisito, soprattutto quando questo risulti comunque esistente e verificabile. Diversamente, si finirebbe per attribuire rilevanza decisiva a profili meramente procedurali, reintroducendo proprio quel formalismo che il legislatore ha inteso superare. Il principio assume particolare rilievo nella prassi, dove molte esclusioni derivano da errori tecnici o irregolarità formali nella produzione documentale: in tali ipotesi, l’estromissione dalla gara può risultare illegittima proprio perché fondata su elementi non decisivi ai fini della verifica sostanziale dei requisiti. Conclusioni operative Alla luce dei principi richiamati, l’esclusione per irregolarità formali non può essere considerata automatica, ma richiede sempre una valutazione concreta dell’incidenza della carenza sul possesso dei requisiti e sulla correttezza dell’offerta. In molte ipotesi, infatti, l’irregolarità è meramente dichiarativa, sanabile o comunque non idonea ad alterare la par condicio tra i concorrenti, con la conseguenza che un approccio eccessivamente formalistico della stazione appaltante può rendere il provvedimento espulsivo illegittimo. Proprio per questo, le esclusioni fondate su profili documentali o formali devono essere sempre verificate con attenzione, anche alla luce dei tempi particolarmente brevi per l’impugnazione: una valutazione tempestiva consente di individuare eventuali vizi e di comprendere se vi siano margini per contestare l’esclusione e tutelare la posizione dell’operatore economico.

In una recente pronuncia il Consiglio di Stato, affrontando il macro tema delle cause di esclusione dalle gare d’appalto, ha avuto modo di analizzare la questione della mancata indicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto. Con la sentenza n. 2605 pronunciata dalla V sez. il 28/3/2025, Giudici di Palazzo Spada sostengono come l’esclusione sia da considerarsi legittima quando la lex specialis di gara richieda espressamente l’indicazione del CCNL applicato, trattandosi di un elemento funzionale alla verifica della corretta determinazione del costo della manodopera e della sostenibilità dell’offerta. In questi casi l’indicazione del contratto collettivo non rappresenta un dato meramente formale. Al contrario, essa consente alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi retributivi previsti dalla contrattazione collettiva e di controllare la congruità economica dell’offerta presentata dall’operatore economico. La mancata indicazione del CCNL richiesto dalla documentazione di gara può quindi impedire tale verifica e, di conseguenza, legittimare l’esclusione dalla procedura di gara. Il CCNL negli appalti pubblici secondo il Codice Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) attribuisce un ruolo centrale alla tutela dei lavoratori impiegati negli appalti. L’art. 11 del Codice stabilisce infatti che agli addetti impiegati negli appalti pubblici devono essere applicati contratti collettivi coerenti con l’attività oggetto dell’appalto. In particolare la norma prevede che: “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni.” La corretta individuazione del CCNL applicato rappresenta quindi un elemento essenziale per garantire: il rispetto dei minimi salariali la tutela dei lavoratori la sostenibilità economica dell’offerta. Il collegamento con il costo della manodopera Il tema si collega direttamente alla disciplina del costo della manodopera prevista dal Codice dei contratti. L’art. 41 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce infatti che: “Le stazioni appaltanti individuano nei documenti di gara i costi della manodopera.” Questo consente alla stazione appaltante di verificare che l’offerta economica sia coerente con i costi del lavoro previsti dalla contrattazione collettiva. L’indicazione del CCNL applicato diventa quindi uno strumento essenziale per verificare: la corretta determinazione del costo della manodopera la congruità dell’offerta l’assenza di fenomeni di c.d. “dumping contrattuale”. Perché non è possibile utilizzare il soccorso istruttorio Un ulteriore profilo analizzato nella sentenza in commento riguarda la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio per sanare l’omessa indicazione del CCNL in sede di offerta. L’art. 101 del Codice dei contratti pubblici consente alla stazione appaltante di richiedere integrazioni documentali ai concorrenti. La norma prevede infatti che: “La stazione appaltante assegna un termine per la presentazione, integrazione o regolarizzazione delle dichiarazioni.” Ad avviso della parte appellante, la Stazione appaltante avrebbe dovuto consentire la regolarizzazione della carenza mediante soccorso istruttorio, poiché l’indicazione del CCNL non costituirebbe un elemento essenziale dell’offerta – né tecnica né economica – e non sarebbe comunque direttamente correlata alla determinazione dei costi della manodopera. Tuttavia,  il Consiglio di Stato, richiamando un proprio precedente giurisprudenziale, sostiene come nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle cause d’esclusione L’offerta carente dell’indicazione del CCNL viene dunque ritenuta incompleta, atteso che: l’integrazione successiva potrebbe modificare la struttura economica dell’offerta si violerebbe il principio di par condicio tra i concorrenti. Per questo motivo la giurisprudenza ritiene legittima l’esclusione dell’operatore economico che non abbia indicato il CCNL richiesto dalla documentazione di gara. Conclusioni La pronuncia in esame chiarisce che l’indicazione del CCNL applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto non assume rilievo per un’esigenza meramente formale, ma perché incide direttamente sulla possibilità di verificare la corretta determinazione del costo della manodopera e, più in generale, la sostenibilità dell’offerta. In questa prospettiva, l’omessa indicazione del contratto collettivo richiesto dalla documentazione di gara non integra una semplice carenza documentale, ma determina un’incompletezza dell’offerta che impedisce alla stazione appaltante di svolgere le verifiche ritenute necessarie dal Codice dei contratti pubblici. È proprio questo collegamento tra CCNL, costo del lavoro e congruità dell’offerta a determinare la legittimità dell’esclusione e l’impossibilità di sanare tale carenza mediante soccorso istruttorio.

L’esclusione da una gara d’appalto incide in modo immediato e potenzialmente irreversibile sulla possibilità dell’operatore economico di conseguire l’aggiudicazione. Nel sistema delineato dal D.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici, di seguito anche solo “Codice”), le principali cause di esclusione sono tipizzate, ma sulla base di consolidati principi operanti nel settore delle procedure a evidenza pubblica, si delineano una pluralità di situazioni in cui il provvedimento espulsivo può essere adottato anche al di fuori delle fattispecie tassativamente individuate dal Codice. Il provvedimento di esclusione deve essere impugnato, in via ordinaria, entro 30 giorni ai sensi dell’art. 120 c.p.a. (Codice del Processo Amministrativo); la ristrettezza del termine rende essenziale una valutazione immediata dei presupposti di legittimità dell’atto, atteso che la mancata tempestiva impugnazione comporta la stabilizzazione dell’esclusione e la preclusione di ogni successiva contestazione. Sei stato escluso da una gara d’appalto? Una verifica tempestiva può chiarire se l’esclusione è legittima e se esistono margini per impugnare il provvedimento entro i termini di legge. Richiedi una prima valutazione del caso Come valutare la legittimità di un’esclusione dalla gara d’appalto Per comprendere quando un’esclusione sia legittima – e quando invece possa essere impugnata in via giudiziale– occorre effettuare un’accurata analisi dei documenti prodotti tanto dalla stazione appaltante quanto dall’operatore economico escluso, che prenda in considerazione, senza pretesa di completezza, quantomeno i seguenti aspetti e principi: cause di esclusione tipizzate e principio di tassatività; gravi illeciti professionali; requisiti generali e requisiti speciali; soccorso istruttorio e suoi limiti; commistione tra offerta tecnica ed economica; termini e decorrenza per l’impugnazione. Le cause tipizzate di esclusione: artt. 94 e 95 del Codice dei contratti pubblici Gli artt. 94 e 95 del Codice disciplinano le cause di esclusione relative ai requisiti generali, distinguendo tra: cause automatiche; cause non automatiche. Le prime operano in presenza di situazioni oggettive (come condanne penali, interdittive, violazioni contributive definitivamente accertate). Le seconde richiedono una valutazione discrezionale della stazione appaltante sull’incidenza del fatto rispetto all’affidabilità dell’operatore economico. L’art. 10, comma 2, del Codice sancisce il principio di tassatività: Le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative; le clausole che prevedono cause ulteriori sono nulle e si considerano non apposte. Ne consegue che la stazione appaltante non può introdurre cause espulsive ulteriori in materia di requisiti generali. Gravi illeciti professionali: motivazione puntuale e limite temporale A differenza del previgente 50/2016, il d.lgs. 36/2023 dedica un articolo specifico alla disciplina dei gravi illeciti professionali che possono comportare l’esclusione del concorrente dalla procedura. In particolare, il vigente art. 98 individua in modo puntuale le condizioni che consentono alla stazione appaltante di disporre l’esclusione. Il provvedimento espulsivo può essere adottato solo quando ricorrono tre presupposti: la presenza di elementi sufficienti a integrare un grave illecito professionale; la concreta idoneità della condotta a incidere sull’affidabilità e integrità dell’operatore economico; l’esistenza di adeguati mezzi di prova. La norma tipizza inoltre le principali situazioni dalle quali l’illecito può desumersi, tra cui: provvedimenti sanzionatori delle autorità di settore, tentativi di influenzare il procedimento di gara, dichiarazioni false o fuorvianti, gravi carenze nell’esecuzione di precedenti contratti pubblici o altri comportamenti idonei a mettere in dubbio la correttezza professionale dell’operatore. Il Codice individua anche i mezzi di prova utilizzabili (provvedimenti amministrativi, decisioni giurisdizionali, risoluzioni contrattuali per inadempimento, atti del procedimento penale). La valutazione deve comunque essere concreta e proporzionata, tenendo conto sia della gravità della condotta sia del tempo trascorso, con la conseguenza che fatti di lieve entità o non più attuali non possono automaticamente giustificare l’esclusione. Parimenti, il semplice richiamo alla norma non può giustificare l’esclusione del concorrente, ma occorre che il provvedimento sia sorretto da una motivazione puntuale circa la concreta idoneità del fatto a porre in dubbio l’affidabilità e integrità del concorrente. Requisiti generali e requisiti speciali: la distinzione tra cause di esclusione atipiche e requisiti di gara La nullità prevista dall’art. 10 del Codice riguarda le cause di esclusione relative ai requisiti generali. Se, come detto, la stazione appaltante non può introdurre cause di esclusione ulteriori rispetto a quelle tassativamente previste dal Codice, questa può “indirettamente” prevedere l’esclusione dei concorrenti, fissando requisiti di ordine speciale particolarmente stringenti. In relazione all’individuazione di questi ultimi requisiti, infatti, (requisiti cioè di capacità tecnica ed economico-finanziaria), la stazione appaltante conserva ampi margini di autonomia, purché nel rispetto di: attinenza all’oggetto dell’appalto; proporzionalità; non discriminazione. Con la conseguenza che: una causa di esclusione atipica è nulla e si considera come non apposta; una clausola relativa ai requisiti speciali va valutata in termini di proporzionalità e attinenza all’oggetto di appalto. Il soccorso istruttorio: strumento di regolarizzazione, non di riscrittura dell’offerta L’art. 101 del Codice dei contratti pubblici disciplina il soccorso istruttorio. Si tratta di un istituto centrale nelle procedure di gara, che consente alla stazione appaltante di richiedere chiarimenti o integrazioni documentali entro determinati limiti. Per un approfondimento più completo sui presupposti e sui limiti applicativi dell’istituto è possibile consultare questo contributo sul soccorso istruttorio nel d.lgs. 36/2023. Tale istituto, nell’ottica del superamento di formalismi esasperati e di collaborazione tra stazione appaltante e concorrenti, consente in via generale di sanare certi tipi di carenze documentali e di rettificare o integrare, entro certi limiti, il contenuto della documentazione prodotta. Il soccorso in estrema sintesi: consente di regolarizzare carenze documentali; non può modificare l’offerta tecnica o economica; non può alterare la par condicio dei concorrenti. Non è una sanatoria indefinita, ma uno strumento di completamento nei limiti consentiti dal Codice. Il comma 2 dell’art. 101 prevede espressamente come L’operatore economico che non adempie alle richieste della stazione appaltante nel termine stabilito è escluso dalla procedura di gara. Ne deriva, dunque, che l’inerzia del concorrente rispetto alle richieste formulate dalla stazione appaltante possono portare al provvedimento espulsivo dalla procedura. Commistione tra offerta tecnica ed economica: quando legittima l’esclusione Il divieto di commistione non è espressamente tipizzato negli artt. 94 e 95 del Codice dei contratti pubblici, ma discende dai principi di: segretezza dell’offerta economica; imparzialità della valutazione tecnica; par condicio tra concorrenti. Il principio in esame è volto a garantire l’imparzialità della valutazione complessiva

La verifica di anomalia dell’offerta costituisce uno dei momenti più delicati della procedura di affidamento, poiché incide direttamente sulla possibilità per l’operatore economico di conseguire l’aggiudicazione, pur a fronte di un’offerta formalmente conforme alla lex specialis di gara. La giurisprudenza amministrativa continua tuttavia a ribadire, con particolare nettezza, che tale sub-procedimento non può essere utilizzato per rimettere in discussione l’esito della gara, né per sindacare in modo sostitutivo le scelte imprenditoriali dell’offerente. In tal senso si colloca la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, n. 5822 del 2025, che offre una ricostruzione sistematica dei principi che governano la verifica di anomalia dell’offerta. La funzione della verifica di anomalia: giudizio di attendibilità complessiva Secondo l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, richiamato espressamente dal Consiglio di Stato, il procedimento di verifica dell’anomalia: non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze nelle voci di costo; è finalizzato ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile; mira a verificare la concreta possibilità di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni economiche proposte. Ne deriva che la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, e non può tradursi in un’analisi parcellizzata delle singole componenti economiche dell’offerta, considerate isolatamente. Il carattere tecnico-discrezionale del giudizio di congruità La sentenza chiarisce che la valutazione svolta dalla stazione appaltante in sede di verifica di anomalia costituisce espressione di potere tecnico-discrezionale. Tale giudizio è sindacabile in sede giurisdizionale solo nei casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, tali da rendere evidente l’inattendibilità complessiva dell’offerta. In altri termini, l’esclusione per anomalia non può fondarsi su: mere perplessità su singole voci di costo; confronti astratti con parametri medi di mercato; valutazioni alternative sulle scelte organizzative dell’operatore economico. L’anomalia è, piuttosto, l’esito di una valutazione complessiva di inadeguatezza dell’offerta rispetto all’obiettivo della corretta esecuzione dell’appalto. La selezione delle voci di costo da giustificare Un ulteriore principio di rilievo riguarda l’estensione dell’istruttoria. Il Consiglio di Stato ribadisce che la stazione appaltante: non è tenuta a richiedere chiarimenti su tutte le voci di costo; può legittimamente concentrare la richiesta di giustificativi solo sugli elementi economicamente più rilevanti, idonei a incidere sulla sostenibilità complessiva dell’offerta. Ne consegue che non può essere censurata la scelta dell’amministrazione di non approfondire voci marginali, ove la struttura economica dell’offerta, nel suo insieme, risulti attendibile. La dialettica giustificativa e la rimodulazione dei costi Di particolare interesse è il passaggio in cui la sentenza ribadisce la piena ammissibilità, in sede di verifica di anomalia, di una progressiva riperimetrazione delle voci di costo. È consentito all’operatore economico: compensare originarie sottostime con sovrastime; correggere errori di calcolo; rimodulare le voci economiche, purché l’importo complessivo dell’offerta rimanga invariato. Tale dinamica non integra una modifica dell’offerta, ma rappresenta una fisiologica esplicitazione delle sue componenti economiche, nell’ambito della dialettica propria del sub-procedimento di verifica I limiti del confronto con offerte e appalti diversi La sentenza esclude, inoltre, la rilevanza decisiva di confronti: con altre procedure di gara; con stime economiche riferite a capitolati diversi; con valutazioni soggettive dell’operatore secondo graduato. Ogni appalto presenta proprie peculiarità tecniche ed economiche, sicché il raffronto con esperienze eterogenee non è idoneo, di per sé, a dimostrare la manifesta illogicità del giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante. Conclusioni La sentenza del Consiglio di Stato n. 5822/2025 si inserisce nel solco di un orientamento ormai stabile, che: circoscrive rigorosamente la funzione della verifica di anomalia; esclude ogni sindacato sostitutivo sulle scelte imprenditoriali; riafferma il carattere globale e non atomistico del giudizio di congruità; delimita in modo netto il controllo giurisdizionale. Si tratta di principi di particolare rilievo operativo per le imprese che partecipano a gare pubbliche e per le stazioni appaltanti, chiamate a esercitare il potere di verifica nel rispetto dei suoi confini fisiologici, senza trasformarlo in uno strumento di rivalutazione dell’offerta. La verifica di anomalia rappresenta uno dei passaggi più delicati della procedura di gara, potendo condurre all’esclusione dell’offerta ritenuta non congrua. Per un inquadramento più ampio delle principali cause di esclusione dalle gare pubbliche, dei limiti del potere espulsivo della stazione appaltante e dei termini per proporre ricorso è possibile consultare questa analisi della disciplina dell’esclusione nelle gare d’appalto.

Il caso esaminato dal TAR Lazio e il successivo appello Con la sentenza n. 19271 del 4 novembre 2024, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter) ha affrontato una questione che sovente si può porre all’attenzione di chi partecipa a gare d’appalto: l’inserimento, nei contratti di avvalimento, di clausole risolutive espresse che, rendendone precaria la stabilità non garantirebbero la stazione appaltante sotto il profilo del perdurante possesso dei requisiti di gara.La decisione, poi confermata dal Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza n. 3233 del 15 aprile 2025 , trae origine da una gara indetta da Trenitalia S.p.A. per la gestione integrata di immobili e impianti tecnologici. Un’impresa concorrente, per partecipare alla gara, aveva stipulato due contratti di avvalimento con società ausiliarie. In entrambi i casi, i contratti prevedevano che il mancato rispetto di alcune obbligazioni contrattuali comportasse la “immediata decadenza del contratto di avvalimento”, con comunicazione alla stazione appaltante. L’avvalimento “incerto” e la responsabilità dell’ausiliaria Il TAR Lazio ha osservato che simili pattuizioni finiscono per rendere aleatorio l’impegno contrattuale dell’impresa ausiliaria. In particolare, il Collegio ha ritenuto immune da censure il provvedimento di esclusione del concorrente, nell’ambito del quale il RUP ha rilevato come le clausole risolutive espresse «rendono incerta l’efficacia dei predetti avvalimenti, il che si traduce in un impegno contrattuale aleatorio destinato a ripercuotersi anche nei confronti della stazione appaltante in termini di sterilizzazione della responsabilità solidale dell’impresa ausiliaria». In altre parole, la possibilità per l’ausiliaria di far venir meno il contratto in caso di inadempimento dell’avvalente priva di certezza la disponibilità dei requisiti di partecipazione, compromettendo il presupposto stesso della responsabilità solidale tra ausiliata e ausiliaria. L’esigenza di effettività e stabilità del rapporto Il TAR ha inoltre sottolineato che la funzione dell’avvalimento richiede un impegno effettivo, sostanziale e incondizionato dell’ausiliaria a mettere a disposizione le risorse tecniche e organizzative necessarie all’esecuzione dell’appalto. La presenza di una clausola che consenta la risoluzione automatica del contratto in caso di inadempimento — e che imponga di comunicarne l’effetto alla stazione appaltante — incide direttamente sulla fiducia e sulla stabilità del rapporto trilaterale che si instaura tra concorrente, ausiliaria e amministrazione, non potendosi siffatta clausola qualificarsi come meramente “interna” e valevole esclusivamente nei rapporti tra impresa ausiliaria e impresa ausiliata, bensì, al contrario, questa inciderebbe direttamente sull’assunzione di responsabilità della prima nei confronti della Stazione Appaltante. Per questo motivo, la stazione appaltante può (e deve) valutare la serietà e l’affidabilità dell’avvalimento anche alla luce del contenuto del contratto, escludendo il concorrente qualora l’impegno dell’ausiliaria non risulti pienamente effettivo e garantito. Il principio confermato in appello La successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 3233/2025 ha condiviso integralmente tale impostazione, ribadendo che l’avvalimento non può essere un rapporto condizionato o instabile: la certezza della messa a disposizione dei mezzi e delle capacità è elemento essenziale dell’istituto, e ogni clausola che ne comprometta l’efficacia o la continuità nega la funzione stessa dell’avvalimento. Precisa inoltre il Supremo consesso amministrativo come l’analisi nel merito del contratto di avvalimento non si traduca un inammissibile sindacato amministrativo sui contenuti autonomi del contratto inter partes, con conseguente limitazione del potere di autonomia privata, bensì di una verifica circa l’effettività e adeguatezza dell’avvalimento – in specie, sotto il profilo della sua stabilità – nell’interesse  dell’amministrazione. Conclude poi il Consiglio di Stato affermando come “il caso qui all’esame si caratterizza infatti, al di fuori di questioni inerenti alla  “estensione” del valore ed efficacia delle clausole oltre e al di là del modulo tipico dell’avvalimento, per il portato ben chiaro delle clausole introdotte dalle parti nel senso di incidere concretamente, in termini risolutivi (indicati quali “decadenza”) sull’efficacia del contratto, con contestuale prevista “immediata comunicazione all’Ente Appaltante”, così da rendere effettivamente precario l’avvalimento. Né tale carenza può essere sic et simpliciter sopperita dalla dichiarazione unilaterale dell’ausiliaria verso la stazione appaltante, atteso che, da un lato, come già osservato, si tratta di atti (e conseguenti rapporti giuridici rilevanti) distinti fra loro, ambedue indefettibili ai fini  dell’avvalimento; dall’altro, come pure osservato, le obbligazioni verso l’impresa concorrente – anch’esse imprescindibili ai fini della  configurazione dell’avvalimento, non rilevando al riguardo la sola dichiarazione d’impegno verso l’amministrazione – nascono (e sono conformate) proprio «in virtù» del contratto d’avvalimento, il cui venir meno ne comporta la decadenza. In tal senso, anche la  dichiarazione unilaterale dell’ausiliaria “di obbligarsi, nei confronti del concorrente […] a fornire i […] requisiti dei quali è carente il  concorrente e a mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell’appalto, nei modi e nei limiti stabiliti dall’art. 89 del D. Lgs. n. 50/2016 rendendosi inoltre responsabile in solido con il concorrente nei confronti della stazione appaltante in relazione alle prestazioni oggetto dell’appalto” non può che ritenersi in parte qua integrata dal suddetto contratto, che vale a conformare e regolare le obbligazioni assunte dall’ausiliaria verso il concorrente, peraltro con espressa ed eloquente previsione, nella specie, che della “decadenza” del contratto d’avvalimento per violazione dei suddetti impegni si sarebbe data “immediata comunicazione all’Ente Appaltante”. Né rileva di suo, in diverso senso, il richiamo da parte dell’appellante alla immanente possibilità di risoluzione del contratto ex art. 1453 Cod. civ., che afferisce alla fattispecie della risoluzione giudiziale, ben diversa dalla clausola qui introdotta nei termini suindicati, con previsto diretto effetto sul rapporto, da comunicare anche alla stazione appaltante”. Conclusioni Il principio che emerge è di grande rilievo pratico: Inserire in un contratto di avvalimento una clausola risolutiva espressa o pattuizioni analoghe che rendano incerta la stabilità del rapporto significa esporre il concorrente al rischio di esclusione, poiché viene meno la garanzia dell’effettiva e incondizionata disponibilità delle risorse oggetto di prestito. In tal modo, la clausola non solo vulnera la funzione dell’avvalimento, ma si riflette anche sulla responsabilità solidale dell’ausiliaria, che non può considerarsi effettivamente assunta nei confronti della stazione appaltante. La sentenza n. 3233/2025 del Consiglio di Stato conferma la centralità del principio di effettività dell’avvalimento:il contratto deve garantire in modo certo e stabile il possesso dei requisiti per tutta la durata dell’appalto.Qualsiasi clausola che introduca elementi di aleatorietà o precarietà

Il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza n. 1425 del 20/2/2025, pronunciata all’esito del giudizio di impugnazione avverso la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, sez. I, n. 1600 del 29/07/2024, torna ad occuparsi dell’istituto del soccorso istruttorio, soffermandosi sulla ratio dell’istituto e sui suoi confini applicativi, inquadrandone le varie fattispecie elaborate dalla giurisprudenza. Il caso Alla base della sentenza la seguente questione. Veniva rilevato, dal secondo classificato in una procedura di gara, come l’aggiudicatario avesse omesso di indicare, all’interno dei propri documenti di gara, il nominativo del revisore legale, omettendo al contempo la relativa dichiarazione relativa al possesso dei requisiti di ordine generale ex art. 94 e ss. del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) e avesse omesso di fornire già in sede di partecipazione i documenti a comprova del possesso dei requisiti dei progettisti previsti dalla lex specialis di gara. Tali omissioni dichiarative/documentali, ad avviso del ricorrente avrebbero dovuto dunque portare all’esclusione del primo classificato. Il giudizio di primo grado In primo grado, il TAR Campania evidenziava anzitutto come la dichiarazione relativa al possesso dei requisiti generali da parte del revisore legale non si poteva considerare come puramente e semplicemente omessa tenuto conto che, sebbene il nominativo non fosse riportato all’interno del DGUE, le dichiarazioni in questo contenute e relative alla insussistenza di cause di esclusione fossero state rese in modo onnicomprensivo dall’aggiudicatario, con riferimento a tutti gli organi dotati di poteri di vigilanza e di controllo. Mentre “La mancata produzione, già al momento della partecipazione, dei documenti di comprova dei requisiti tecnico-professionali del RTP indicato non assume rilievo, in quanto ben poteva costituire oggetto di soccorso istruttorio, considerato che tali documenti sono riferiti a requisiti di cui non si contesta l’omessa dichiarazione in sede di partecipazione; l’art. 101, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 36/2023 prevede infatti il soccorso istruttorio ai fini dell’integrazione della documentazione già trasmessa unitamente alla domanda di partecipazione o al DGUE, senza particolari limiti. Peraltro, il punto 23 della lettera di invito prevedeva lo svolgimento delle attività di comprova solo a conclusione della procedura e a seguito della individuazione della miglior offerta, con la conseguenza che la mancata produzione della documentazione di comprova all’atto della partecipazione non ha violato la par condicio tra i concorrenti”. Le considerazioni del Consiglio di Stato Nel giudizio d’appello la ricorrente insisteva per l’accoglimento delle censure mosse avverso l’operato della stazione appaltante, che avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria per aver omesso il nominativo del revisore legale e fornito tardivamente i documenti a comprova dei requisiti dei progettisti. Per ciò che interessa in questa sede, osserva in primo luogo il consiglio di Stato come, nel caso in esame il disciplinare di gara prevedesse, all’art.15.1: “Le dichiarazioni in ordine all’insussistenza delle cause automatiche di esclusione di cui all’articolo 94 commi 1 e 2 del Codice sono rese dall’operatore economico in relazione a tutti i soggetti indicati al comma 3. Le dichiarazioni in ordine all’insussistenza delle cause non automatiche di esclusione di cui all’articolo 98, comma 4, lettere g) ed h) del Codice sono rese dall’operatore economico in relazione ai soggetti di cui al punto precedente”), senza correlare alcuna valenza espulsiva al deficit o all’irregolarità dichiarativa, con la conseguenza che il soccorso istruttorio poteva di certo essere esercitato in relazione ai requisiti di partecipazione non correttamente dichiarati. Conclude poi il giudice d’appello, evidenziando come le censure mosse da parte appellante fossero puramente formali e dunque non accoglibili. Infatti la semplice omessa dichiarazione da parte del revisore legale e la mancata produzione dei documenti a comprova in sede di partecipazione ben potevano essere oggetto di soccorso istruttorio e all’esito dell’acquisizione di tale documentazione, non emergeva alcun elemento che evidenziasse la carenza dei requisiti di gara, non potendosi dunque sanzionare in alcun modo la mera irregolarità/carenza dichiarativa. Il Focus sul soccorso istruttorio Il supremo consesso amministrativo evidenzia poi come sia ormai da considerarsi definitivamente superato il rigido formalismo applicato in precedenza nell’ambito del diritto amministrativo ribadendo come “riguardo all’esercizio del soccorso istruttorio procedimentale, questo Consiglio ha più volte statuito che: “Sullo specifico terreno dei contratti pubblici, il legislatore ha inteso superare tale impostazione, ampliando l’ambito applicativo dell’istituto e superando quelle concezioni rigidamente formalistiche e burocratiche del diritto amministrativo che continuavano ad incentivare il contenzioso (ridotto ad una sorta di ‘caccia all’errore’ nel confezionamento della documentazione allegata alla domanda), con effetti pregiudizievoli in termini di tempestivo ed efficiente completamento delle procedure” (Cons. Stato, VI, 24 febbraio 2022, n. 1306), affermando, inoltre, che “il soccorso istruttorio sarebbe possibile “non soltanto per ‘regolarizzare’, ma anche per ‘integrare’ la documentazione mancante”, a meno che non si tratti di “carenze e irregolarità” che attengono “all’offerta economica e all’offerta tecnica”(Cons. Stato, IV, 1 marzo 2024, n. 2042). Prosegue poi fornendo un’interessante panoramica di tutte le tipologie di soccorso istruttorio riconosciute dalla giurisprudenza nell’ambito del vigente Codice dei contratti pubblici: “Come statuito dalla sezione, alla luce delle nuove previsioni normative è ora possibile distinguere tra: “a) soccorso integrativo o completivo (comma 1, lettera a) dell’art. 101 d. lgs. n. 36 cit., non difforme dall’art. 83, comma 9), che mira, in termini essenzialmente quantitativi, al recupero di carenze della c.d. documentazione amministrativa necessaria alla partecipazione alla gara (con esplicita esclusione, quindi, della documentazione inerente l’offerta, sia sotto il profilo tecnico che sotto il profilo economico), sempreché non si tratti di documenti bensì non allegati, ma acquisibili direttamente dalla stazione appaltante (in prospettiva, tramite accesso al fascicolo virtuale dell’operatore economico); b) soccorso sanante (comma 1 lettera b), anche qui non difforme dall’art. 83, comma 9 del d. lgs. n. 50), che consente, in termini qualitativi, di rimediare ad omissioni, inesattezze od irregolarità della documentazione amministrativa (con il limite della irrecuperabilità di documentazione di incerta imputazione soggettiva, che varrebbe a rimettere in gioco domande inammissibili); c) soccorso istruttorio in senso stretto (comma 3), che – recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale – abilita la stazione appaltante (o l’ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e/o dell’offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta

Il tema dell’indicazione dei costi della manodopera nelle offerte di gara è stato oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale, soprattutto con riguardo alle lavorazioni affidate in subappalto. L’obbligo di indicare nella propria offerta economica i costi della manodopera viene previsto dall’art. 108 comma 9 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) e in sede di applicazione giurisprudenziale ci si è chiesti se tale obbligo fosse da estendere anche con riguardo ai costi della manodopera impiegata dal subappaltatore. Due recenti sentenze – Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 giugno 2025, n. 5580 e TAR Veneto, Sez. I, 9 settembre 2025, n. 1536 – hanno fornito chiarimenti significativi. Il principio affermato dal Consiglio di Stato Tale giudizio d’appello, trae origine da una pronuncia di primo grado dove “la sentenza appellata, ha ritenuto legittima l’esclusione [della ricorrente] con la motivazione che nell’offerta economica dovevano essere indicati obbligatoriamente anche i costi relativi al personale per le attività affidate in subappalto e che, in tale prospettiva, l’offerta stessa dovrebbe considerarsi carente di un elemento essenziale non integrabile con successiva dichiarazione. Più in particolare, la sentenza ha ritenuto che l’obbligo normativo di indicare i costi della manodopera nell’offerta economica debba intendersi necessariamente riferito anche a quelli interessati dall’istituto del subappalto, pena altrimenti una facile elusione della ratio sottesa alla norma, orientata alla tutela dei lavoratori senza alcuna distinzione tra  quelli impiegati alle dipendenze dell’offerente e quelli in forza al subappaltatore, i quali ultimi non potrebbero essere penalizzati rispetto ai primi”. Con la sentenza n. 5580/2025 il Consiglio di Stato ha tuttavia censurato tale impostazione e accolto il ricorso, precisando che, ai sensi del Codice dei contratti pubblici, l’obbligo di indicare i costi della manodopera riguarda esclusivamente i costi propri dell’appaltatore. Secondo i giudici di appello, infatti, in primo luogo il Codice non prevede espressamente come tale obbligo dichiarativo sia riferibile anche ai subappaltatori. In secondo luogo viene evidenziato come risulti illegittimo onerare il concorrente di obblighi dichiarativi riferiti alla sfera giuridica di soggetti terzi, in relazione a voci di costo che sfuggono al suo potere di controllo attenendo ad organizzazioni  aziendali distinte ed autonome. In relazione al potenziale aggiramento del controllo a tutela delle condizioni lavorative del personale impiegato, viene in conclusione affermato come in buona sostanza l’appaltatore si limiti ad “acquistare” un servizio dal subappaltatore, per cui viene sopportato un determinato costo, senza che vi sia corresponsione di una retribuzione. Ne deriva che le verifiche in ordine al rispetto della normativa a tutela dei lavoratori addetti al “servizio acquistato”, non può che essere condotta direttamente a carico dei subappaltatori in sede di autorizzazione, in cui la disciplina generale del subappalto concentra tutti i controlli. Il TAR Veneto conferma l’orientamento su costi della manodopera e subappalto La successiva sentenza TAR Veneto n. 1536/2025 si inserisce nel medesimo stesso solco tracciato dal Consiglio di Stato.Il Tribunale ha respinto il ricorso di un concorrente che lamentava la mancata indicazione, da parte dell’aggiudicatario, dei costi della manodopera relativi ai subappaltatori. In particolare i motivi di ricorso censuravano sotto un primo profilo come l’aggiudicataria avesse dichiarato, da un lato, di non ribassare i costi della manodopera e, dall’altro lato, in sede di giustificativi, che il ribasso offerto sarebbe stato applicato ai subappaltatori, quindi anche al costo della manodopera di questi. Sotto diverso profilo, il ricorrente lamentava come nei preventivi dei subappaltatori non fosse stato indicato il costo della manodopera, per cui la stazione appaltante non avrebbe potuto verificare il rispetto dei minimi previsti dalla normativa di settore. Tuttavia, partendo proprio dalla pronuncia del Consiglio di Stato sopra esaminata, il TAR evidenzia in primo luogo come non vi sia alcun obbligo per i concorrenti di indicare i costi della manodopera dei subappaltatori. Quanto alla potenziale lesione dei diritti dei lavoratori viene sottolineato come lo sconto offerto non può estendersi alla componente manodopera del subappaltatore e che, in ogni caso, l’impianto del Codice prevede in tal senso una robusta tutela nei confronti del personale impiegato dai subappaltatori. Respingendo tali motivi di ricorso, conclude infatti il TAR come “D’altra parte, in base all’art. 119, comma 12, del d.lgs. n. 36/2023, “Il subappaltatore, per le prestazioni affidate in subappalto, deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale” e “L’affidatario corrisponde i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso”. Inoltre in base al comma 7 del medesimo art. 119, l’affidatario è altresì responsabile in solido dell’osservanza delle norme dei contratti collettivi nazionale e territoriale da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni rese nell’ambito del subappalto”. Implicazioni pratiche per le imprese Queste decisioni chiariscono un punto importante per gli operatori economici: non è causa di esclusione la mancata indicazione in offerta dei costi della manodopera dei subappaltatori; resta fermo l’obbligo dell’affidatario di garantire che i subappaltatori rispettino i contratti collettivi e assicurino ai lavoratori un trattamento non inferiore a quello previsto per il contraente principale (art. 119, D.lgs. n. 36/2023); le stazioni appaltanti eserciteranno i controlli in fase di autorizzazione al subappalto, non nella fase di gara. Conclusioni Le pronunce in commento segnano un punto fermo: la mancata indicazione dei costi della manodopera del subappaltatore non comporta l’esclusione dell’offerta.La verifica è rimandata alla fase esecutiva, a tutela della regolarità dei rapporti di lavoro e della corretta esecuzione dell’appalto. Per le imprese si tratta di un chiarimento utile, che riduce il rischio di esclusioni formali e orienta le strategie di partecipazione alle gare pubbliche. Per un inquadramento generale del subappalto negli appalti pubblici, si rinvia all’analisi completa dedicata al tema.