Appalti Pubblici

«La formazione del documento entro il termine non equivale alla sua trasmissione: se una richiesta di soccorso istruttorio rimane inevasa, l’esclusione può essere disposta anche quando l’impresa possiede il requisito e aveva già sottoscritto la dichiarazione necessaria.» Con la sentenza 2 febbraio 2026, n. 837, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha esaminato una vicenda apparentemente riconducibile a un semplice errore materiale nell’allegazione dei file, il quale ha tuttavia comportato l’esclusione del concorrente dalla gara. L’impresa aveva ricevuto due distinte richieste di soccorso istruttorio e aveva risposto entro il termine assegnato, trasmettendo tuttavia due copie dello stesso documento. Una delle richieste era stata correttamente riscontrata, mentre l’altra era rimasta del tutto inevasa. Il documento mancante risultava già predisposto e firmato digitalmente prima della scadenza, ma non era stato materialmente trasmesso alla stazione appaltante. Secondo il Consiglio di Stato, tale circostanza non consente di superare l’inadempimento: ciò che rileva non è la formazione del documento, ma la sua effettiva trasmissione entro il termine perentorio previsto dall’art. 101 del d.lgs. 36/2023. L’errore nell’allegazione rimane pertanto imputabile all’operatore economico in applicazione del principio di autoresponsabilità. La pronuncia offre un chiarimento particolarmente rilevante sui limiti del soccorso istruttorio nel d.lgs. 36/2023, poiché dimostra che la sanabilità della carenza originaria non rende irrilevante il successivo comportamento del concorrente. Il caso esaminato dal Consiglio di Stato La controversia riguardava una procedura per la stipula di convenzioni quadro relative a servizi di vigilanza. Il disciplinare richiedeva il possesso di una licenza prefettizia riferita a determinate classi funzionali e a specifici ambiti territoriali. Nel DGUE l’operatore economico aveva dichiarato il possesso della licenza, indicandone gli estremi e facendo riferimento a un’istanza di estensione, senza tuttavia specificare le classi di servizio e gli ambiti territoriali coperti. La dichiarazione non consentiva quindi alla stazione appaltante di verificare compiutamente la corrispondenza tra il titolo posseduto e il requisito richiesto dalla disciplina di gara. L’amministrazione aveva pertanto attivato il soccorso istruttorio formulando due richieste autonome. La prima riguardava l’integrazione del DGUE con le informazioni relative alla licenza prefettizia; la seconda aveva invece ad oggetto alcuni profili della domanda di partecipazione, tra i quali l’individuazione del soggetto firmatario e l’eventuale adozione di misure di self-cleaning. Entro la scadenza, l’impresa aveva trasmesso due documenti identici, entrambi relativi alla seconda richiesta, lasciando priva di riscontro quella concernente l’integrazione del DGUE. La stazione appaltante aveva quindi disposto l’esclusione, ritenendo che la carenza originaria non fosse stata regolarizzata nel termine assegnato. Nel giudizio di impugnazione, il concorrente aveva sostenuto che si fosse trattato di un mero errore materiale nell’invio, evidenziando che il documento corretto era stato formato e firmato digitalmente prima della scadenza. Tale elemento avrebbe dimostrato, secondo la prospettazione difensiva, la volontà di adempiere tempestivamente alla richiesta dell’amministrazione. Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa ricostruzione e ha confermato la legittimità dell’esclusione. La sottoscrizione del documento non equivale alla sua trasmissione La decisione distingue nettamente il momento della formazione del documento da quello della sua acquisizione al procedimento di gara. La firma digitale può dimostrare che la dichiarazione esisteva già prima della scadenza, ma non prova che essa sia stata trasmessa alla stazione appaltante. Finché il file rimane nella disponibilità esclusiva dell’impresa, l’amministrazione non può conoscerne il contenuto, valutarne l’idoneità o utilizzarlo per completare la verifica della documentazione amministrativa. Nel caso esaminato non era in discussione soltanto la tardiva dimostrazione di un requisito già posseduto. Una delle richieste di soccorso istruttorio era rimasta del tutto inevasa, poiché il documento destinato a riscontrarla non era mai entrato nella disponibilità della stazione appaltante entro il termine assegnato. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto irrilevante la data anteriore apposta dalla firma digitale. L’esistenza del documento sul computer del concorrente non poteva sostituirne la trasmissione né consentire la riapertura di una fase procedimentale ormai conclusa. L’autonomia delle richieste di soccorso istruttorio La circostanza che l’impresa avesse risposto correttamente a una delle richieste non poteva compensare l’assenza di riscontro all’altra. Le due richieste formulate dalla stazione appaltante riguardavano infatti carenze differenti e dovevano essere adempiute autonomamente. La trasmissione dei documenti relativi alla domanda di partecipazione non forniva alcuna delle informazioni richieste per integrare il DGUE e verificare l’estensione della licenza prefettizia. Quando il soccorso istruttorio è articolato in più punti, il concorrente è pertanto tenuto a fornire un riscontro completo a ciascuno di essi. Una trasmissione formalmente tempestiva, ma riferita soltanto ad alcune delle integrazioni richieste, non consente di considerare regolarizzata l’intera posizione. Il soccorso istruttorio conserva certamente una funzione collaborativa e mira a evitare esclusioni fondate su carenze meramente formali, ma non può trasformarsi in una successione indefinita di occasioni per correggere errori imputabili all’organizzazione dell’impresa. Una volta ricevuta una richiesta chiara e puntuale, spetta al concorrente verificare che tutti i documenti necessari siano stati effettivamente allegati e acquisiti dalla piattaforma. Il termine perentorio e il principio di autoresponsabilità La conclusione raggiunta dal Consiglio di Stato trova fondamento nell’art. 101, comma 2, del d.lgs. 36/2023, secondo il quale la stazione appaltante assegna all’operatore economico un termine compreso tra cinque e dieci giorni per integrare o sanare la documentazione amministrativa. La disposizione qualifica espressamente tale termine come perentorio e collega al suo inutile decorso l’esclusione dalla procedura. La perentorietà non dipende quindi da una specifica clausola del disciplinare, ma discende direttamente dal Codice dei contratti pubblici. Entro la scadenza, la documentazione deve essere non soltanto predisposta e sottoscritta, ma anche effettivamente trasmessa alla stazione appaltante. A tale previsione si affianca il principio di autoresponsabilità, in forza del quale ciascun concorrente sopporta le conseguenze degli errori commessi nella predisposizione e nell’invio della documentazione di gara. Se il sistema ha funzionato regolarmente e l’omessa trasmissione dipende dalla selezione del file sbagliato, l’errore rimane nella sfera di controllo dell’operatore economico e non può essere posto a carico dell’amministrazione. Nel caso deciso, peraltro, non risultava accertato alcun malfunzionamento della piattaforma telematica. L’impresa aveva trasmesso due volte il medesimo documento e aveva omesso quello necessario a rispondere alla diversa richiesta: non si trattava dunque di un impedimento tecnico esterno, ma di un

L’internazionalizzazione del mercato degli appalti pubblici rende sempre più frequente il coinvolgimento nelle gare di gruppi societari multinazionali, produttori stranieri e imprese specializzate operanti in diversi ordinamenti. Non è quindi raro che un operatore economico italiano intenda ricorrere all’avvalimento utilizzando come impresa ausiliaria una società con sede all’estero. La circostanza, di per sé, non presenta particolari criticità. Le questioni più delicate sorgono, invece, quando l’impresa ausiliaria è stabilita in un Paese non aderente all’Accordo sugli Appalti Pubblici (Government Procurement Agreement – GPA/AAP), il trattato internazionale concluso nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che disciplina, tra l’altro, le condizioni di accesso reciproco ai mercati degli appalti pubblici. In tali ipotesi il problema non riguarda soltanto la partecipazione dell’operatore economico, ma anche la possibilità per la stazione appaltante di verificare il possesso dei requisiti dichiarati e l’affidabilità dell’impresa ausiliaria. La questione trova il proprio fondamento nel rapporto tra due disposizioni del d.lgs. n. 36/2023. Da un lato, l’art. 69 disciplina la partecipazione degli operatori economici provenienti da Paesi terzi, recependo il quadro eurounitario e gli accordi internazionali conclusi dall’Unione europea. Dall’altro, l’art. 104 regola l’istituto dell’avvalimento, individuando le condizioni alle quali un concorrente può utilizzare i requisiti posseduti da un’altra impresa (per un inquadramento generale dell’istituto e delle differenze tra avvalimento operativo, di garanzia e premiale, è possibile consultare il relativo approfondimento). Dal coordinamento di queste due norme nasce un interrogativo pratico di particolare rilievo: un operatore economico può ricorrere all’avvalimento utilizzando un’impresa ausiliaria stabilita in un Paese non aderente al GPA? Per lungo tempo una parte della prassi ha ritenuto che la risposta dovesse essere negativa. La più recente evoluzione della giurisprudenza europea e nazionale ha però progressivamente superato questa impostazione, escludendo che esista un divieto generale e automatico fondato esclusivamente sul Paese di stabilimento dell’impresa ausiliaria. È proprio su questo punto che si concentra la sentenza del Tar Lazio n. 11895 del 30/6/2026, chiamata a stabilire se un’impresa cinese potesse validamente prestare i propri requisiti mediante avvalimento. La vicenda in esame: avvalimento con impresa cinese e verificabilità dei requisiti La pronuncia trae origine da una procedura aperta indetta da AMA S.p.A. per la conclusione di un accordo quadro relativo alla fornitura di autocarri destinati alla raccolta dei rifiuti. L’impresa risultata seconda classificata impugnava l’aggiudicazione sostenendo che il concorrente vincitore fosse stato illegittimamente ammesso alla gara per aver soddisfatto il requisito di capacità tecnica mediante un contratto di avvalimento stipulato con una società estera. Tra i vari motivi di ricorsi, appare di particolare interesse il primo, con il quale la ricorrente sostiene come l’aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura per essersi avvalso di un’impresa ausiliaria avente sede nella Repubblica Popolare Cinese, Stato non aderente all’Accordo sugli Appalti Pubblici (GPA/AAP). Tale censura si articolava in due distinti profili. Da un lato, la ricorrente sosteneva che un’impresa stabilita in un Paese non aderente al GPA non potesse, in quanto tale, assumere il ruolo di impresa ausiliaria, essendo precluso il ricorso all’avvalimento con operatori economici provenienti da ordinamenti non coperti dagli accordi internazionali conclusi dall’Unione europea. Dall’altro lato, anche a voler ritenere astrattamente ammissibile tale forma di avvalimento, la ricorrente evidenziava che la stazione appaltante non sarebbe stata comunque in grado di verificare in modo effettivo il possesso dei requisiti dichiarati dall’impresa ausiliaria, né di accertarne l’affidabilità, con conseguente violazione dei principi di trasparenza, parità di trattamento e correttezza dell’istruttoria. In altri termini, il problema non riguardava soltanto la provenienza geografica dell’impresa, ma anche la concreta possibilità di esercitare i controlli richiesti dalla normativa sui contratti pubblici. Proprio su questi due profili si concentra la parte più interessante della sentenza, nella quale il TAR Lazio affronta, dapprima, il tema dell’ammissibilità dell’avvalimento con imprese stabilite in Paesi non aderenti al GPA e, successivamente, quello della concreta verificabilità dei requisiti dell’impresa ausiliaria estera. Le motivazioni del TAR Lazio: l’ammissibilità dell’avvalimento e la concreta verificabilità dei requisiti Nel respingere il primo motivo di ricorso, il TAR Lazio prende le mosse dal più recente orientamento della Corte di giustizia dell’Unione europea, successivamente recepito anche dal Consiglio di Stato, secondo cui il diritto dell’Unione non impone né l’ammissione né l’esclusione automatica degli operatori economici provenienti da Paesi non aderenti all’Accordo sugli Appalti Pubblici (GPA/AAP), rimettendo alle amministrazioni aggiudicatrici la valutazione della disciplina applicabile e delle concrete modalità di controllo dei requisiti. Muovendo da tale premessa, il Collegio esclude anzitutto che esista una disposizione, europea o nazionale, che vieti in via generale il ricorso all’avvalimento con un’impresa ausiliaria stabilita in un Paese non aderente al GPA. La provenienza geografica dell’ausiliaria, pertanto, non costituisce di per sé una causa di esclusione dalla procedura. La decisione, tuttavia, non si arresta a tale affermazione. Secondo il TAR, infatti, il vero nodo della controversia non consiste nello stabilire se l’avvalimento con un’impresa extra UE sia astrattamente ammissibile, bensì nel verificare se la stazione appaltante sia concretamente in grado di accertare il possesso dei requisiti dichiarati dall’impresa ausiliaria. A tal fine il Collegio attribuisce particolare rilievo alla lex specialis di gara. Il disciplinare, infatti, non si limitava a prevedere l’utilizzo del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), ma disciplinava espressamente anche il caso degli operatori economici non residenti, stabilendo che «per gli Operatori Economici non residenti e privi di stabile organizzazione in Italia l’acquisizione dei dati è effettuata ai sensi dell’articolo 40, comma 1, del D.P.R. n. 445/2000 e la relativa verifica è svolta con le modalità previste dall’articolo 71, comma 2, del medesimo decreto». Muovendo da questa previsione della documentazione di gara, il TAR ha rilevato come nel caso concreto tali controlli siano stati realmente effettuati. Dai documenti prodotti in giudizio è stato infatti dimostrato come l’impresa ausiliaria cinese avesse prodotto una dichiarazione sostitutiva contenente l’elenco dei contratti eseguiti nell’ultimo decennio, le fatture relative alle forniture e ai servizi dichiarati, nonché i certificati rilasciati dalle autorità cinesi attestanti il possesso dei requisiti di ordine generale, corredati dalle relative traduzioni giurate in lingua italiana. Per tali ragioni il TAR riscontra come «la verifica del requisito è avvenuta in conformità al disciplinare e secondo le previsioni

La disciplina introdotta dal d.lgs. 36/2023 ha profondamente modificato il rapporto tra accesso agli atti e termini per promuovere ricorso avverso gli esiti di gara. L’obiettivo perseguito dal legislatore è chiaro: evitare i cosiddetti “ricorsi al buio”, consentendo agli operatori economici di conoscere immediatamente la documentazione necessaria per valutare l’opportunità di proporre ricorso. Per molti anni la giurisprudenza amministrativa ha affrontato il problema del rapporto tra accesso agli atti e termine decadenziale di trenta giorni per impugnare l’aggiudicazione. La problematica giuridica sottesa, nasceva da una situazione piuttosto frequente: un operatore economico riceveva la comunicazione dell’aggiudicazione in favore di altro concorrente, senza tuttavia disporre dell’offerta presentata dall’aggiudicatario, dei verbali di gara o delle giustificazioni eventualmente rese in sede di verifica dell’anomalia. Di conseguenza era costretto a proporre un ricorso “al buio”, presupponendo delle illegittimità che poi avrebbe potuto riscontrare solo all’esito dell’ostensione dei documenti dell’aggiudicatario, con il rischio di dover formulare censure meramente ipotetiche, destinate a rivelarsi infondate una volta ottenuta l’ostensione della documentazione di gara. L’alternativa per l’operatore economico risultava essere quella di attendere invece l’ostensione degli atti richiesti, con il rischio tuttavia che una mancata tempestività della stazione appaltante facesse decorrere medio tempore i termini decadenziale per proporre ricorso. Proprio per risolvere questo problema l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la nota sentenza n. 12 del 2020, aveva elaborato il principio della cosiddetta dilazione temporale del termine per ricorrere. Con l’entrata in vigore del d.lgs. 36/2023, tuttavia, il legislatore ha scelto una strada diversa: non limitarsi a disciplinare gli effetti dell’accesso sugli ordinari termini processuali, ma prevenire direttamente il problema imponendo la messa a disposizione automatica della documentazione di gara. La regola del nuovo Codice: gli atti devono essere immediatamente disponibili Gli articoli 36 e 90 del d.lgs. 36/2023 introducono un sistema completamente diverso rispetto al passato, il cui obiettivo è quello di mettere ciascun concorrente nella condizione di conoscere immediatamente gli elementi essenziali della procedura e decidere consapevolmente se proporre ricorso. Nel vigente quadro normativo, contestualmente alla comunicazione dell’aggiudicazione, la stazione appaltante deve rendere disponibili, attraverso la piattaforma digitale di approvvigionamento, i verbali di gara, gli atti presupposti all’aggiudicazione e le offerte dei primi cinque classificati, salvo le eventuali parti oscurate perché costituenti segreti tecnici o commerciali. La stessa comunicazione di aggiudicazione deve inoltre contenere le determinazioni assunte sulle richieste di oscuramento formulate dagli operatori economici. La ricostruzione del nuovo sistema è stata recentemente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa, che ha evidenziato come il legislatore abbia costruito un meccanismo fondato sulla disponibilità immediata della documentazione di gara e solo eccezionalmente sull’accesso difensivo. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 2051 del 2025, in relazione  ha efficacemente ricostruito il sistema di messa a disposizione dei documenti, delineando una vera e propria successione tra: la regola, costituita dalla reciproca messa a disposizione delle offerte tra i primi cinque classificati; l’eccezione, rappresentata dall’oscuramento delle informazioni realmente costituenti segreti tecnici o commerciali; l’eccezione all’eccezione, cioè l’accesso comunque consentito quando sia indispensabile per la difesa in giudizio. Il Consiglio di Stato conferma la continuità tra vecchio e nuovo sistema La sentenza del Consiglio di Stato n. 8352 del 2024 aveva già evidenziato come il nuovo Codice persegua proprio l’obiettivo di evitare i ricorsi “al buio”, facendo decorrere il termine dal momento in cui l’operatore acquisisce piena conoscenza della documentazione realmente necessaria per articolare le proprie censure. Lo stesso Consiglio di Stato aveva inoltre precisato che, anche ove fosse stato applicabile il previgente Codice, il termine avrebbe comunque dovuto decorrere dall’effettiva ostensione degli atti qualora la stazione appaltante non li avesse messi tempestivamente a disposizione. Il principio viene oggi ulteriormente rafforzato. Con la sentenza n. 10036 del 18 dicembre 2025 il Consiglio di Stato afferma infatti che il termine previsto dall’art. 36 decorre dalla comunicazione contenente anche le decisioni sulle richieste di oscuramento. Se tali decisioni vengono comunicate soltanto successivamente, anche il termine processuale decorre da quel momento, poiché una diversa interpretazione sarebbe incompatibile con il diritto di difesa e con la stessa ratio della disciplina, diretta ad evitare i ricorsi al buio. Gli effetti dell’accesso agli atti sui termini per proporre ricorso Alla luce di quanto esposto, quando la stazione appaltante applica correttamente gli articoli 36 e 90 del d.lgs. 36/2023, il concorrente riceve contestualmente: la comunicazione di aggiudicazione; la documentazione di gara prevista dal Codice; le decisioni sulle eventuali richieste di oscuramento. In questa situazione il sistema funziona esattamente come immaginato dal legislatore e non vi è alcuna esigenza di applicare il meccanismo della dilazione temporale. Diverso è il caso in cui l’amministrazione non renda immediatamente disponibili gli atti, costringendo dunque il concorrente a formulare espressa istanza di accesso, rinvii l’accesso oppure ometta di pronunciarsi contestualmente sulle richieste di oscuramento. In tali ipotesi il concorrente non può essere penalizzato da un comportamento non conforme al modello normativo e continua a trovare applicazione il principio giurisprudenziale elaborato dall’Adunanza Plenaria, secondo il quale il termine per impugnare non può decorrere prima che l’operatore abbia acquisito la documentazione indispensabile per esercitare efficacemente il proprio diritto di difesa. Ne consegue che, nella prassi professionale, il primo aspetto da verificare non è soltanto la data della comunicazione di aggiudicazione, ma anche se la stazione appaltante abbia effettivamente adempiuto agli obblighi previsti dagli artt. 36 e 90 del d.lgs. 36/2023. Qualora la documentazione di gara o le determinazioni sulle richieste di oscuramento siano state rese disponibili soltanto in un momento successivo, la decorrenza dei termini per l’impugnazione dovrà essere valutata alla luce dei principi affermati dalla più recente giurisprudenza amministrativa.

Gli obblighi dichiarativi nelle gare pubbliche rappresentano uno degli aspetti più delicati della partecipazione alle procedure di affidamento. La partecipazione alla gara impone infatti agli operatori economici la produzione di una serie di dichiarazioni volte a consentire alla stazione appaltante la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e l’affidabilità del concorrente. Se con riferimento alle cause di esclusione automatiche il quadro applicativo appare relativamente chiaro, essendo queste legate a un elenco ben definito e tassativo di fattispecie, maggiori difficoltà interpretative continuano invece a registrarsi con riguardo alle cause di esclusione non automatiche disciplinate dagli artt. 95 e 98 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), tenuto conto dell’attività valutativa che viene riservata alla stazione appaltante. La questione assume particolare rilevanza pratica poiché non è infrequente che l’operatore economico si trovi a dover decidere se dichiarare, o no, determinate vicende professionali o personali, ritenendole magari irrilevanti, risalenti nel tempo o comunque non sufficientemente gravi da compromettere la propria affidabilità. Proprio sotto questo profilo assume rilievo il principio del clare loqui, elaborato dalla giurisprudenza amministrativa e tuttora pienamente attuale anche in vigenza del “nuovo” Codice dei contratti pubblici. Obblighi dichiarativi nelle gare pubbliche e cause di esclusione non automatiche Il Codice dei contratti pubblici distingue nettamente le cause di esclusione automatiche da quelle non automatiche. Nel primo caso la legge individua situazioni che comportano l’estromissione dell’operatore economico al ricorrere di determinati presupposti normativamente tipizzati (come, ad esempio, l’aver commesso determinati reati o l’essere stati destinatari di provvedimenti antimafia). Diversa è invece la disciplina prevista dagli artt. 95 e 98. In tali ipotesi il legislatore attribuisce alla stazione appaltante un potere valutativo finalizzato ad accertare se una determinata vicenda professionale sia concretamente idonea a mettere in dubbio l’integrità o l’affidabilità dell’operatore economico. In particolare l’art. 95 descrive le fattispecie in cui l’esclusione può essere disposta a seguito di valutazioni discrezionali da parte della stazione appaltante e legate in sintesi alla tutela della concorrenza e alla regolarità dell’andamento della procedura di gara. Mentre il successivo art. 98 disciplina il c.d. “grave illecito professionale”. Nell’ambito di tale articolo vengono descritte una serie di condotte potenzialmente rilevanti (come ad esempio, l’irrogazione di sanzioni da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la risoluzione di precedenti contratti d’appalto pubblici o la commissione di reati diversi da quelli che comportano l’esclusione automatica), stabilendo al contempo che in relazione a tali condotte la valutazione di gravità effettuata dalla stazione appaltante debba tener conto del bene giuridico e dell’entità della lesione inferta dalla condotta integrante una delle predette fattispecie e del tempo trascorso dalla violazione, anche in relazione a modifiche intervenute nel frattempo nell’organizzazione dell’impresa (c.d. misure di self-cleaning). Si tratta, pertanto, di una valutazione che non può essere svolta in via preventiva dall’impresa partecipante alla gara, ma che è riservata esclusivamente all’amministrazione procedente. Il significato del principio del clare loqui Il principio del clare loqui, cioè del “parlare chiaramente” segue una logica molto precisa. Al fine di consentire alla stazione appaltante di esercitare appieno il proprio potere valutativo, ampiamente discrezionale, è necessario che il concorrente dichiari tutte le circostanze anche solo potenzialmente rilevanti ai fini di una sua esclusione. Ciò significa che il concorrente non può sostituirsi all’amministrazione nel giudizio circa la gravità o l’irrilevanza di una determinata circostanza, tenuto conto che il relativo giudizio in ordine ai potenziali riflessi sulla propria affidabilità professionale compete unicamente alla stazione appaltante. La scelta di dichiarare o meno un fatto non può quindi dipendere dalla personale convinzione dell’operatore economico secondo cui quella vicenda non sarebbe idonea a determinare un’esclusione. Al contrario, dunque, quando una circostanza può astrattamente rilevare ai sensi degli artt. 95 e 98 del D.Lgs. 36/2023, essa deve essere portata a conoscenza della stazione appaltante, affinché quest’ultima possa effettuare le proprie valutazioni. Per tale ragione la semplice mancata comunicazione di una circostanza anche solo potenzialmente rilevante ai fini della predetta valutazione, può costituire essa stessa un elemento valutabile dalla stazione appaltante ai fini del giudizio di affidabilità professionale, con conseguenze espulsive nei confronti del concorrente. In altri termini, può accadere che il fatto storico, se correttamente dichiarato e contestualizzato, non avrebbe comportato alcuna esclusione dalla gara all’esito della valutazione fattane dalla stazione appaltante. L’omissione dichiarativa, tuttavia, per il solo fatto di aver impedito alla stazione appaltante di esercitare il proprio potere valutativo, può essere considerata essa stessa un indice di inaffidabilità dell’operatore economico, con conseguente esclusione dello stesso. In questo senso si è espresso il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza n. 5589 del 27/06/2025 che richiamando un proprio precedente ha evidenziato come “i concorrenti, quindi, devono dichiarare ogni episodio della vita professionale astrattamente rilevante ai fini della esclusione, pena la impossibilità per la stazione appaltante di verificare l’effettiva rilevanza di tali episodi sul piano della integrità professionale dell’operatore economico; sicché non è configurabile in capo all’impresa alcun filtro valutativo o facoltà di scegliere i fatti da dichiarare, sussistendo l’obbligo della onnicomprensività della dichiarazione, in modo da permettere alla stazione appaltante di espletare, con piena cognizione di causa, le valutazioni di sua competenza. In quest’ottica, non è possibile che la relativa valutazione sia eseguita, a monte, dalla concorrente la quale autonomamente giudichi irrilevanti i propri precedenti negativi, omettendo di segnalarli con la prescritta dichiarazione, così da nascondere alla stazione appaltante situazioni pregiudizievoli, rendendo false o incomplete dichiarazioni al fine di evitare possibili esclusioni dalla gara (Cons. Stato, V, n. 3151 del 2024)”. Nella medesima sentenza viene inoltre evidenziato come tali obblighi dichiarativi risulterebbero ancor più stringenti nel quadro dell’attuale Codice dei contratti pubblici, sottolineando come “I predetti principi, elaborati sotto la vigenza del precedente codice, non possono che essere ribaditi nella vigenza del d.lgs. n. 36/2023 atteso che la condotta omissiva tenuta in gara – che come si è detto non è l’unica ragione a fondamento dell’esclusione – deve essere oggi letta e interpretata anche alla luce dei principi della fiducia e della buona fede, sanciti dagli artt. 2 e 5 del citato d.lgs., che rappresentano obblighi comportamentali reciproci a carico sia delle stazioni appaltanti che

Con la sentenza del TAR Puglia, sede di Lecce, n. 56 del 14 gennaio 2026, è stato nuovamente affrontato il tema della sufficienza del punteggio numerico attribuito dalla Commissione giudicatrice nell’ambito della valutazione dell’offerta tecnica. La questione giuridica sottesa è dunque verificare in quali casi può dirsi soddisfatto l’onere motivazionale relativo all’attribuzione dei punteggi tramite la semplice assegnazione di un punteggio e quando è invece necessaria una motivazione che ripercorre almeno sinteticamente l’iter logico-argomentativo seguito dalla Commissione per addivenire al punteggio attribuito. La pronuncia offre l’occasione per tornare su un principio ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, ma che continua a rappresentare uno dei motivi più frequentemente invocati dalle imprese che intendono contestare l’esito di una gara. Il caso esaminato dal TAR Lecce La controversia trae origine da una procedura aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dove l’offerta tecnica aveva un peso determinante, essendo previsti fino a 90 punti per la componente qualitativa e soltanto 10 punti per quella economica. Il disciplinare individuava diversi criteri di valutazione, relativi al miglioramento qualitativo e funzionale dell’intervento, alle soluzioni riguardanti gli elementi di contorno alla strada, alla qualità della segnaletica e alla riduzione dell’impatto ambientale. Con riguardo ai parametri di valutazione dei Commissari, la stazione appaltante aveva predisposto una dettagliata scala di giudizi, articolata nelle categorie “ottimo”, “buono”, “adeguato”, “parzialmente adeguato” e “appena sufficiente”, associando a ciascuna di esse specifici coefficienti numerici. Erano inoltre previsti criteri metodologici che la commissione era tenuta a rispettare durante l’esame delle offerte. L’impresa classificatasi al secondo posto impugnava l’aggiudicazione sostenendo che i punteggi attribuiti all’offerta dell’aggiudicataria fossero illogici e che il giudizio della commissione fosse affidato ad una mera espressione numerica, tale da rendere la valutazione «imperscrutabile» e, quindi, arbitraria. Il TAR è stato quindi chiamato a verificare se l’attribuzione dei punteggi mediante il solo ricorso ad un dato numerico fosse idonea a soddisfare l’obbligo di motivazione gravante sulla Commissione giudicatrice. Quando il punteggio numerico soddisfa l’obbligo di motivazione Secondo il Collegio, nel caso esaminato l’attribuzione del voto numerico era pienamente idonea a soddisfare l’obbligo di motivazione gravante sulla stazione appaltante, proprio perché il giudizio espresso dalla commissione si inseriva all’interno di una griglia valutativa particolarmente dettagliata. La sentenza afferma infatti che: «l’attribuzione del voto numerico è idonea a soddisfare l’obbligo motivazionale gravante sull’Amministrazione, dal momento che il giudizio espresso in termini numerici si correla a una griglia di criteri puntuale e dettagliata e a una scala di valutazione che si sviluppa secondo parametri progressivi e analitici». Il punto centrale della decisione è proprio questo. Il TAR non afferma che il punteggio numerico sia sempre sufficiente. A rilevare è il contesto nel quale quel punteggio viene attribuito. Quando la stazione appaltante ha già definito con precisione i criteri, i sottocriteri e le modalità di valutazione, il numero attribuito dalla commissione diventa comprensibile e consente di ricostruire il percorso logico seguito nell’esame delle offerte. Un principio confermato dal Consiglio di Stato La decisione del TAR Lecce si colloca nel solco di un orientamento ormai consolidato. Richiamando espressamente il Consiglio di Stato Sez. V, 3.2.2025, n. 839, il giudice ha ricordato che: «Nelle gare pubbliche, il punteggio numerico attribuito agli elementi di valutazione dell’offerta costituisce di per sé una motivazione sufficiente, a condizione che i criteri secondo i quali la commissione di gara deve esprimere la propria valutazione siano definiti con chiarezza e adeguatamente dettagliati». Ne consegue che se la lex specialis di gara delimita in modo sufficientemente preciso l’esercizio della discrezionalità tecnica della commissione, il punteggio numerico può rappresentare una sintesi adeguata della valutazione espressa. Si tratta di un principio che la giurisprudenza amministrativa ribadisce da anni e che trova conferma anche nelle più recenti pronunce del Consiglio di Stato. Quando il voto numerico potrebbe non essere sufficiente La sentenza non deve però essere letta in modo eccessivamente estensivo e sarebbe errato sostenere che la commissione possa sempre limitarsi ad attribuire un numero senza ulteriori spiegazioni. La sufficienza del punteggio dipende dal contenuto concreto della legge di gara: quanto più i criteri di valutazione risultano dettagliati e analitici, tanto più il voto numerico è in grado di rendere intellegibile il giudizio espresso. Al contrario, quando il disciplinare utilizza formule estremamente generiche o attribuisce alla commissione margini di valutazione molto ampi senza indicare parametri sufficientemente precisi, può emergere l’esigenza di una motivazione più articolata. In questi casi il semplice punteggio potrebbe non consentire al concorrente di comprendere le ragioni della preferenza accordata ad una determinata offerta e potrebbe quindi aprire spazi di contestazione. La discrezionalità tecnica della commissione ha limiti ben precisi Un altro passaggio particolarmente interessante della sentenza riguarda il rapporto tra discrezionalità tecnica e sindacato del giudice amministrativo. Il TAR richiama infatti il consolidato orientamento secondo cui: «La valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità». Si tratta di un principio di fondamentale importanza pratica. Il giudice amministrativo non può, infatti, sostituire il proprio giudizio a quello della commissione. Non è quindi sufficiente sostenere che una diversa valutazione sarebbe stata possibile o persino preferibile. Occorre invece dimostrare l’esistenza di errori manifesti, travisamenti dei fatti, evidenti irragionevolezze oppure violazioni dei criteri fissati dalla lex specialis. In assenza di tali elementi, il ricorso si tradurrebbe in una mera contrapposizione tra il giudizio espresso dall’impresa ricorrente e quello formulato dalla Commissione, senza che il Tribunale possa fornire un proprio giudizio che in ipotesi si andrebbe a sovrapporre a quello già espresso dalla Commissione. Conclusioni La sentenza in commento conferma un principio ormai consolidato nella materia degli appalti pubblici: il punteggio numerico può costituire una motivazione sufficiente quando la stazione appaltante abbia predisposto criteri di valutazione dettagliati e idonei a delimitare l’esercizio della discrezionalità tecnica della commissione. Ciò non significa, tuttavia, che ogni valutazione dell’offerta tecnica sia insindacabile. L’impresa che ritenga di aver subito un pregiudizio deve verificare attentamente il contenuto del disciplinare, i verbali di gara e l’offerta dell’aggiudicatario, al

Il problema delle modifiche agli atti di gara “a procedura in corso” Nel corso di una procedura di gara capita frequentemente che la stazione appaltante pubblichi “Frequently Asked Questions” (FAQ), chiarimenti, errata corrige o “precisazioni” dirette, almeno formalmente, a precisare il contenuto della documentazione di gara: nella pratica, tuttavia, il confine tra chiarimento meramente interpretativo e vera e propria modifica degli atti di gara può risultare sfumato. Molte controversie nascono proprio da questo: un operatore economico imposta la propria partecipazione (oppure rinuncia alla partecipazione) sulla base della documentazione di gara pubblicata e, pochi giorni dopo, si trova davanti a “chiarimenti” che reinterpretano clausole, precisano requisiti tecnici oppure introducono condizioni che finiscono per incidere concretamente sulla partecipazione alla gara. È dunque fondamentale verificare se il chiarimento pubblicato si limiti effettivamente a precisare la portata delle prescrizioni di gara, oppure ne alteri nella sostanza il contenuto. In questo secondo caso, infatti, la stazione appaltante deve necessariamente rispettare una serie di formalità, pena l’illegittimità della procedura di gara. Chiarimenti e modifiche sostanziali La giurisprudenza amministrativa distingue da tempo tra chiarimenti meramente interpretativi e modifiche sostanziali degli atti di gara. I chiarimenti sono generalmente ammessi quando si limitano a rendere più intellegibile il significato di clausole già presenti nella documentazione di gara. Diverso è invece il caso in cui la stazione appaltante utilizzi FAQ o “precisazioni” per introdurre elementi nuovi o per modificare concretamente le condizioni della partecipazione. In questi casi il problema non riguarda più soltanto l’interpretazione degli atti di gara, ma direttamente la tutela della par condicio dei concorrenti. Il nodo centrale, infatti, non è il nome attribuito dalla stazione appaltante all’atto pubblicato — FAQ, avviso, errata corrige o chiarimento — quanto il suo contenuto concreto e il suo impatto effettivo sulla procedura. Se il chiarimento finisce per incidere sui requisiti di partecipazione, sulle caratteristiche tecniche dell’offerta oppure sulle condizioni economiche della gara, il rischio è infatti quello di alterare il confronto concorrenziale originario. L’alterazione della concorrenza in caso di modifiche Le decisioni più recenti mostrano un orientamento sempre più rigoroso nei confronti delle modifiche introdotte durante la procedura. La logica che emerge dalla giurisprudenza è piuttosto chiara: quando cambiano in modo significativo le condizioni della gara, gli operatori economici devono essere messi nelle condizioni di rivalutare la propria partecipazione. Il problema, infatti, non riguarda soltanto chi ha già presentato offerta. Una modifica sostanziale può incidere anche sugli operatori che avevano deciso di non partecipare alla procedura sulla base della documentazione originaria. È dunque evidente come una modifica della lex specialis possa alterare il confronto concorrenziale: altri operatori avrebbero potuto partecipare alla gara, offerte differenti avrebbero potuto essere formulate e la stessa strategia tecnica o economica dei concorrenti avrebbe potuto cambiare in presenza di regole diverse da quelle inizialmente pubblicate. La proroga dei termini per presentare offerta Il tema della riapertura o proroga dei termini per la presentazione dell’offerta viene affrontato dall’art. 92 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti pubblici). Il Codice prevede infatti la proroga dei termini quando vengono apportate significative modifiche agli atti di gara, recependo espressamente un principio ormai consolidato: la stabilità delle regole della competizione rappresenta una condizione essenziale della par condicio. In particolare l’art. 92 comma 2 lett. b) prevede che tali termini debbano essere “prorogati in misura adeguata e proporzionale (…) se sono apportate modifiche significative ai documenti di gara”. In tali casi, a tutela dei partecipanti, è previsto espressamente che sia “consentito agli operatori economici che hanno già presentato l’offerta di ritirarla ed eventualmente sostituirla”. Quando la modifica incida concretamente sulle condizioni della partecipazione o sulla formulazione dell’offerta, la proroga o la riapertura dei termini, con conseguente possibilità di chi abbia già inviato la domanda di ritirarsi dalla competizione o “ricalibrare” la propria offerta, si rende necessaria per consentire una partecipazione realmente consapevole. Non ogni chiarimento, naturalmente, comporta automaticamente la riapertura della procedura. Se la precisazione si limita davvero a rendere esplicito un contenuto già chiaramente ricavabile dalla documentazione originaria, senza incidere sui requisiti o sul contenuto dell’offerta, la proroga può non essere necessaria. Come detto infatti, ciò si rende obbligatorio solo laddove le modifiche siano significative. La casistica delle modifiche sostanziali nella prassi Nel corso degli anni la giurisprudenza amministrativa e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) hanno esaminato numerose ipotesi di modifiche ritenute potenzialmente idonee ad alterare il confronto concorrenziale tra gli operatori economici. Tra i casi più rilevanti rientrano, ad esempio, la modifica della formula di attribuzione del punteggio economico, la rettifica di sub-criteri dell’offerta tecnica, la modifica di importi e classifiche SOA richieste ai fini della partecipazione oppure l’introduzione, tramite chiarimenti o FAQ, di requisiti tecnici non espressamente previsti nella documentazione originaria di gara. Particolarmente delicati risultano anche gli interventi sulle specifiche tecniche dei prodotti, dei mezzi o delle modalità di esecuzione della prestazione, soprattutto quando tali modifiche siano idonee ad incidere concretamente sulla formulazione dell’offerta o sulla stessa convenienza della partecipazione alla procedura. L’operazione ermeneutica da effettuare per accertare l’obbligo di riapertura dei termini di gara rimane la medesima: verificare se la modifica apportata dai “chiarimenti” sia concretamente idonea ad incidere sulla partecipazione degli operatori economici, sulla formulazione delle offerte oppure sull’esito stesso della gara. Il principio del contrarius actus Evidenziato l’obbligo di riaprire o prorogare i termini per la presentazione delle offerte in caso di modifiche significative agli atti di gara, è necessario esaminare le modalità operative di tale procedimento. Il principio vigente in materia, applicabile in via generale all’azione amministrativa, è quello del contrarius actus, in base al quale l’autorità competente ad annullare o rettificare un provvedimento è la medesima che ha adottato l’atto originario. Tale principio è particolarmente rilevante nelle procedure a evidenza pubblica perché la documentazione di gara — bando, disciplinare e capitolato — non costituisce un insieme di atti “informali”, ma rappresenta il risultato di una precisa attività amministrativa: la stazione appaltante approva la lex specialis mediante specifici atti, normalmente collegati alla determina a contrarre (o decisione di contrarre secondo la formulazione del nuovo Codice), e la sottopone a forme tipiche di pubblicità legale finalizzate a garantire

Nell’ambito delle procedure di gara a evidenza pubblica, uno dei temi più delicati riguarda la corretta individuazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro applicabile al personale impiegato nell’appalto. Come noto, l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) consente all’operatore economico di indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, a condizione che siano garantite tutele equivalenti sotto il profilo economico e normativo. Proprio su questo punto è intervenuto recentemente il Consiglio di Stato con la sentenza 3465 del 4/5/2026, che affronta una questione di forte impatto operativo: è possibile colmare il divario retributivo tra due CCNL attraverso il riconoscimento di un superminimo? Il caso esaminato La controversia trae origine da una procedura per l’affidamento di un servizio educativo, nella quale la stazione appaltante aveva individuato uno specifico CCNL di riferimento. L’operatore economico, tuttavia, aveva dichiarato di applicare un contratto collettivo diverso, ritenendolo equivalente sotto il profilo economico e normativo. Nel corso del procedimento, e in particolare in sede di giustificazioni dell’anomalia, l’impresa aveva cercato di dimostrare tale equivalenza prevedendo l’attribuzione di un superminimo retributivo generalizzato, destinato a colmare il divario tra i due contratti collettivi. La stazione appaltante ha ritenuto tale soluzione non idonea e ha disposto l’esclusione dell’operatore economico. Tale decisione è stata confermata sia in primo grado sia in appello. Il superminimo non è una componente “fissa” Il passaggio centrale della pronuncia riguarda la qualificazione del superminimo. Nella tesi difensiva dell’appellante, il superminimo previsto nel CCNL sarebbe una componente della “retribuzione mensile lorda”, concorrente alla  determinazione della “retribuzione globale annua”, con la conseguenza che questo costituirebbe un elemento decisivo per la verifica di equivalenza alla luce dell’allegato I.01 del d.lgs. n. 36 del 2023 nella parte in cui viene previsto che “La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua”. Articolando ulteriormente le proprie difese, ad avviso della la ricorrente in appello, sarebbe possibile individuare due tipologie di superminimo: quello individuale, che trae origine da un accordo tra datore di lavoro e lavoratore e quindi frutto dell’autonomia contrattuale privata e quello collettivo, individuato dal contratto collettivo come una componente retributiva irretrattabile e non modificabile per accordo individuale. In tale contesto, dunque, la valutazione di equivalenza effettuata dalla Stazione appaltante dovrebbe necessariamente prendere in considerazione il “trattamento di fatto” previsto dall’aggiudicatario nei confronti del proprio personale dipendente. Il Consiglio di Stato, rigettando tale tasi, osserva come dal tenore letterale del ripetuto allegato I.01, tenuto conto dell’obiettivo principale di garantire la più ampia tutela possibile nei confronti del lavoratore dipendente, ai fini della verifica di equivalenza tra CCNL non possano che prendersi in considerazione unicamente le componenti fisse della retribuzione globale annua. Ne deriva dunque che l’applicazione di un diverso contratto collettivo sarebbe consentita esclusivamente nei casi in cui questo assicuri, ex se, tutele equivalenti. In questo contesto il superminimo non può dunque essere valorizzato. Come evidenziato dallo stesso CCNL applicato dal concorrente (Aninsei 2024-2027), il superminimo, sia pure collettivo, viene espressamente qualificato quale elemento “eventuale”, non potendosi dunque prendere a parametro nell’ambito della verifica di equivalenza condotta dalla Stazione appaltante. Diversamente, ad avviso dei Giudici amministrativi: “il giudizio di equivalenza non consisterebbe più in una comparazione tra due sistemi contrattuali ma, piuttosto, tra un CCNL e più contratti individuali (o, se si preferisce, tra un CCNL ed un’offerta di gara che si estrinseca in un mero impegno negoziale). E ciò con il rischio di ammettere CCNL (quelli applicati dalla ditta offerente e da integrare attraverso singole voci retributive, di carattere peraltro eventuale e non fisso) che si rivelano “strutturalmente” meno protettivi per i lavoratori, il che finirebbe per svilire l’obiettivo del legislatore codicistico“. La questione si collega direttamente al tema dell’individuazione del costo della manodopera negli appalti pubblici, che non rappresenta un dato meramente contabile, ma un elemento essenziale dell’offerta che consenta al contempo di verificare l’applicazione di un adeguato trattamento economico al personale dipendente impiegato dall’appaltatore. L’equivalenza deve essere strutturale Il ragionamento del giudice amministrativo è, dunque, particolarmente rigoroso. L’equivalenza tra CCNL non può essere costruita attraverso correttivi esterni o eventuali, ma deve risultare dalla struttura stessa del contratto collettivo applicato. In altri termini, il confronto non può avvenire tra: un CCNL indicato dalla stazione appaltante; e un’offerta economica “adeguata” mediante integrazioni retributive rispetto ai minimi fissi previsti dal CCNL applicato dal concorrente. Il giudizio deve invece riguardare direttamente i due sistemi contrattuali. Ammettere il contrario significherebbe consentire l’utilizzo di contratti collettivi strutturalmente meno tutelanti, compensati attraverso voci variabili o discrezionali, con evidente pregiudizio per le finalità di tutela del lavoro perseguite dal legislatore. Considerazioni conclusive La decisione del Consiglio di Stato conferma, dunque, un principio ad alto impatto operativo nell’ambito delle pubbliche gare d’appalto. L’equivalenza tra contratti collettivi non può essere costruita mediante interventi correttivi sull’offerta, ma deve emergere in modo chiaro e oggettivo dalla disciplina contrattuale applicata. Il superminimo, proprio per la sua natura eventuale e accessoria, non è idoneo a svolgere questa funzione. Si tratta di un passaggio che impone una maggiore attenzione nella fase di predisposizione dell’offerta, soprattutto in relazione al costo della manodopera, che continua a rappresentare uno degli ambiti più esposti a contestazioni e, conseguentemente, a possibili esclusioni.

Il subappalto rappresenta uno degli istituti più delicati nella disciplina degli appalti pubblici, sia sotto il profilo della partecipazione alla gara sia sotto quello della successiva esecuzione del contratto. Nella prassi, il ricorso al subappalto avviene molto spesso per due ragioni principali: da un lato, per sopperire a carenze di qualificazione in specifiche categorie di lavorazioni e dall’altro, per ottimizzare l’organizzazione e l’esecuzione complessiva del contratto. Proprio questa funzione operativa del subappalto espone tuttavia le parti a una serie di criticità concrete. I rapporti tra appaltatore principale e subappaltatore possono infatti dar luogo a frizioni in termini di tempi, qualità delle prestazioni, pagamenti o responsabilità, che non restano confinate al piano interno, ma rischiano di riflettersi direttamente nel rapporto con la stazione appaltante. Non è raro, infatti, che ritardi o inadempimenti del subappaltatore si traducano in contestazioni, penali o responsabilità a carico dell’appaltatore principale. Per evitare tali criticità, è fondamentale non limitarsi a una gestione formale del subappalto, ma impostare sin da subito in modo scrupoloso e puntuale la dichiarazione in gara, la struttura dell’operazione e il contratto di subappalto, per una maggiore tutela di tutte le parti coinvolte. Hai dubbi su come impostare correttamente il subappalto in una gara d’appalto? Una verifica preventiva può aiutare a evitare errori nella dichiarazione, criticità nella fase esecutiva e contestazioni da parte della stazione appaltante. Richiedi una consulenza Subappalto e distinzione da altri istituti Un primo profilo riguarda la corretta qualificazione dell’istituto. Non ogni affidamento a terzi integra infatti un subappalto in senso proprio, essendo necessario distinguere tra subappalto e le ulteriori forme di sub-affidamento previste dall’art. 119, comma 3 del Codice dei contratti pubblici. La distinzione non è meramente teorica, poiché dalla qualificazione del rapporto derivano diversi obblighi documentali in capo all’appaltatore principale e, soprattutto, un diverso assetto delle responsabilità nei confronti della stazione appaltante. Una errata qualificazione può quindi incidere sia sulla partecipazione alla gara sia sulla fase esecutiva del contratto. In questo contesto è fondamentale distinguere correttamente anche il subappalto dall’avvalimento, trattandosi di istituti con funzioni diverse e non sovrapponibili. L’avvalimento consente infatti all’operatore economico di acquisire i requisiti di partecipazione facendo affidamento sulle capacità di un altro soggetto, mentre il subappalto riguarda esclusivamente la fase esecutiva e consiste nell’affidamento a terzi di parte delle prestazioni contrattuali. Ne consegue che il subappalto non può essere utilizzato per sopperire alla mancanza di requisiti di partecipazione che avrebbero dovuto essere acquisiti mediante avvalimento, se non secondo lo schema del subappalto necessario di cui subito appresso. Una errata impostazione dell’operazione, sotto questo profilo, può determinare conseguenze rilevanti già in fase di gara. Subappalto necessario e qualificazione SOA In una posizione intermedia tra avvalimento e subappalto “ordinario” si pone il cosiddetto subappalto necessario, cioè quello utilizzato per sopperire alla mancanza di qualificazione in determinate categorie di lavorazioni. In presenza di categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria, l’operatore economico può partecipare alla gara anche se non possiede direttamente la qualificazione richiesta, purché dichiari di voler subappaltare le relative lavorazioni, come chiarito nel nostro precedente contributo. Il subappalto assume quindi una funzione pro-concorrenziale, ma solo se utilizzato correttamente. In concreto, ciò significa che l’operatore economico può partecipare alla gara anche senza possedere tutte le qualificazioni richieste per le lavorazioni scorporabili, a condizione che dichiari espressamente di volerle affidare in subappalto. In questi casi, il possesso della sola categoria prevalente è sufficiente per accedere alla procedura, ma non consente di eseguire direttamente tutte le lavorazioni. Il concorrente, infatti, resta comunque tenuto a individuare nel subappalto lo strumento attraverso cui colmare la carenza di qualificazione. Ne deriva che il subappalto non rappresenta una semplice facoltà organizzativa, ma diventa, in presenza di categorie a qualificazione obbligatoria, un elemento essenziale per la legittima partecipazione alla gara. L’obbligo di dichiarazione del subappalto Se il subappalto è utilizzato come strumento di qualificazione, la sua dichiarazione assume un ruolo decisivo. La giurisprudenza è particolarmente rigorosa su questo punto, ritenendo che la dichiarazione del subappalto necessario non costituisca un elemento accessorio dell’offerta, ma una modalità di attestazione del possesso dei requisiti di partecipazione. È stato infatti chiarito che la mancata dichiarazione del subappalto necessario non può essere sanata mediante soccorso istruttorio, trattandosi di una carenza originaria del requisito e non di una mera irregolarità formale. Ne deriva che il subappalto deve essere dichiarato in modo espresso e coerente con la struttura dell’offerta, non essendo sufficiente un riferimento generico alla possibilità di subappaltare. Rapporti tra stazione appaltante, appaltatore e subappaltatore Il subappalto incide in modo diretto sui rapporti tra i soggetti coinvolti. Il rapporto contrattuale principale resta tra stazione appaltante e appaltatore, mentre il subappaltatore opera in virtù di un rapporto derivato. Ciò non significa, però, che le lavorazioni affidate al subappaltatore escano dalla sfera di responsabilità dell’appaltatore principale. Al contrario, per le prestazioni oggetto di subappalto, il Codice prevede espressamente una responsabilità solidale tra appaltatore e subappaltatore nei confronti della stazione appaltante. Questo significa, in concreto, che per quelle lavorazioni rispondono entrambi della corretta esecuzione. Ne deriva che, in caso di ritardi, difformità o inadempimenti riferibili al subappaltatore, la stazione appaltante può comunque rivolgersi all’appaltatore principale, applicando penali o contestazioni senza che quest’ultimo possa limitarsi a opporre la responsabilità del subappaltatore. Il subappalto, quindi, non rappresenta uno strumento per trasferire all’esterno il rischio dell’esecuzione, ma piuttosto un meccanismo che affianca alla responsabilità dell’appaltatore anche quella del subappaltatore, senza però liberare il primo. Proprio per questo, diventa fondamentale per l’appaltatore principale disciplinare in modo puntuale il contratto di subappalto, prevedendo adeguati meccanismi di tutela interna (penali, clausole di rivalsa, obblighi stringenti di esecuzione), mentre il subappaltatore deve prestare particolare attenzione agli impegni assunti, che possono riflettersi direttamente anche nel rapporto con la stazione appaltante. Tale responsabilità, tuttavia, non elimina l’autonomia organizzativa dei soggetti coinvolti. Appaltatore e subappaltatore restano operatori distinti, ciascuno con una propria struttura aziendale e una propria gestione dei costi. Proprio da questo presupposto discende un principio ormai chiarito anche in sede giurisprudenziale: in sede di gara l’appaltatore è tenuto a indicare esclusivamente i propri costi della manodopera, mentre non è richiesto —

Le gare per il trasporto scolastico risultano tra le più delicate nell’ambito degli appalti pubblici, trattandosi di un ambito in cui convergono discipline diverse, ciascuna rilevante ai fini della corretta impostazione delle procedure di affidamento. In primo luogo, vi è la normativa settoriale sul trasporto scolastico, a partire dal D.M. 31 gennaio 1997, che individua i veicoli utilizzabili e le condizioni del servizio, e dal D.M. 1 aprile 2010, che disciplina le caratteristiche costruttive degli scuolabus. In secondo luogo, il servizio è collegato al diritto allo studio, come emerge dall’art. 5 del d.lgs. 63/2017, che disciplina i servizi di trasporto e le agevolazioni della mobilità e stabilisce che “Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico”. A ciò si aggiungono la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, contenuta nel d.lgs. 201/2022, e -per la scelta del contraente- la normativa sulle procedure di gara a evidenza pubblica, disciplinate dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) (modificato recentemente proprio in relazione agli affidamenti relativi ai viaggi di istruzione e alle uscite didattiche, rinviandosi sul punto  al precedente articolo sulle modifiche introdotte dal D.L. 9 settembre 2025, n. 127). Questo intreccio normativo incide direttamente sulla struttura delle gare e sulle condizioni di partecipazione degli operatori economici. Le modalità di affidamento del servizio In base all’art. 14 d.lgs. 201/2022, l’ente locale è chiamato a individuare la modalità di gestione del servizio, sulla base di una valutazione che tenga conto delle caratteristiche tecniche ed economiche dello stesso, dei costi per l’ente e per gli utenti e dei risultati attesi. Quando le Amministrazioni preposte ritengano che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori, l’organizzazione del servizio avviene mediante una delle seguenti modalità di gestione: affidamento a privati mediante gara a evidenza pubblica affidamento a società mista pubblico-privato affidamento in house gestione in economia o mediante aziende speciali La gara, quindi, rappresenta una delle possibili modalità di gestione e si colloca a valle di una scelta organizzativa più ampia. La gara d’appalto Quando l’ente opta per l’affidamento a terzi, il servizio viene affidato mediante gara disciplinata dal d.lgs. 36/2023 ed è in questa fase che emergono le principali criticità. Nel trasporto scolastico, infatti, la documentazione di gara deve disciplinare in modo puntuale: i veicoli da impiegare le loro caratteristiche tecniche i requisiti dei conducenti l’eventuale presenza di accompagnatori le modalità di svolgimento dei servizi aggiuntivi La precisione della lex specialis è dunque fondamentale. Formulazioni generiche o ambigue possono incidere sulla corretta predisposizione delle offerte e costituire la base di successive contestazioni da parte dei partecipanti. Operi nel settore del trasporto scolastico? Se hai necessità di una consulenza qualificata per analizzare le criticità di una gara contattaci senza impegno. Prenota un appuntamento I veicoli e le loro caratteristiche Il D.M. 31 gennaio 1997 individua le tipologie di veicoli utilizzabili per il trasporto scolastico, distinguendo tra mezzi in uso proprio e mezzi in uso di terzi, e consentendo l’utilizzo anche per attività extrascolastiche. Il D.M. 1 aprile 2010 disciplina invece le caratteristiche costruttive degli scuolabus, chiarendo, tra l’altro, che non sono previsti passeggeri in piedi. Nelle gare, tali disposizioni devono essere tradotte in prescrizioni chiare e verificabili. L’indicazione dei mezzi deve essere coerente con le esigenze del servizio e con i criteri di valutazione previsti. I conducenti e i requisiti professionali Per quanto riguarda i conducenti, il riferimento principale è rappresentato dalla Carta di qualificazione del conducente (CQC), richiesta per il trasporto professionale di persone. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiarito che tale requisito si applica anche ai conducenti di scuolabus. Anche sotto questo profilo, la chiarezza della lex specialis è fondamentale, sia nella definizione dei requisiti sia nella modalità di documentazione degli stessi. L’accompagnatore Il D.M. 31 gennaio 1997 prevede, con la terminologia dell’epoca, la presenza di un accompagnatore quando il trasporto riguarda bambini frequentanti la scuola materna, e contiene inoltre una disciplina specifica per il trasporto dei bambini dell’asilo nido. Si tratta di un elemento che incide sull’organizzazione del servizio e che deve essere adeguatamente considerato nella documentazione di gara. Le principali criticità nelle procedure di gara Oltre alle criticità insite in ogni gara d’appalto (sulle quali abbiamo tentato di dare una panoramica in questo articolo), gli affidamenti dei servizi in esame presentano delle peculiarità proprie. La prassi applicativa mostra che, nelle gare di trasporto scolastico, una delle questioni più delicate riguarda il rapporto tra individuazione dei mezzi in offerta, disponibilità effettiva degli stessi e immodificabilità successiva del contenuto dell’offerta tecnica. Sotto un primo profilo, la giurisprudenza ha chiarito che non esiste un obbligo immanente che imponga la piena disponibilità del parco veicoli già al momento della presentazione dell’offerta. Sul punto si richiama la sentenza del TAR Umbria 863/2025 che nell’ambito di una gara per trasporto scolastico, dove il concorrente non aveva dimostrato il possesso di tutti i mezzi dichiarati già in sede di presentazione dell’offerta, ha così statuito “va condiviso l’orientamento della giurisprudenza, ribadito – tra le altre – dalla sentenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato n. 3466 del 16 aprile 2024, secondo il quale, con riguardo ai beni necessari per l’attività oggetto della commessa, è necessario assicurare:“– che i mezzi e le dotazioni funzionali all’esecuzione del contratto, soprattutto quando valutabili ai fini dell’attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica, siano individuati già al momento della presentazione dell’offerta (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 722 del 2022; n. 2090 del 2020; n.5806 del 2019) (…);– che al contempo vengano evitati inutili aggravi di spesa a carico degli operatori economici concorrenti per procurarsi già al momento dell’offerta la disponibilità di beni e mezzi, senza avere la certezza dell’aggiudicazione e con effetti discriminatori ed anti-concorrenziali perché di favore per gli operatori già presenti sul mercato ed in possesso delle dotazioni strumentali, nonché con violazione del principio di proporzionalità (cfr.

Introduzione L’esclusione dalla gara per irregolarità formali rappresenta uno dei profili più delicati nelle procedure di gara. Nel sistema delineato dal d.lgs. 36/2023, non ogni irregolarità documentale o dichiarativa può giustificare l’esclusione dalla procedura. Tuttavia, accade frequentemente che la stazione appaltante adotti un approccio eccessivamente formalistico, valorizzando carenze che non incidono in modo sostanziale sui requisiti di partecipazione o sull’affidabilità dell’operatore economico. In questi casi, il provvedimento espulsivo può risultare illegittimo. Per comprendere quando ciò accade, è necessario partire dai principi generali già analizzati nel contributo dedicato all’esclusione dalla gara d’appalto e verificare come la giurisprudenza li applica nei casi concreti. Irregolarità formali e verifica sostanziale dei requisiti Uno dei punti centrali è la distinzione tra carenze sostanziali e carenze meramente formali. Solo le prime possono giustificare l’esclusione, mentre le seconde devono essere valutate in relazione alla loro effettiva incidenza sul possesso dei requisiti o sulla correttezza dell’offerta. Nella prassi applicativa, tuttavia, non è infrequente che irregolarità di natura meramente documentale o dichiarativa vengano valorizzate in modo eccessivo, fino a determinare l’estromissione dell’operatore economico dalla procedura. Si tratta, ad esempio, di omissioni non decisive, imprecisioni formali o difformità nella modalità di produzione della documentazione, che non incidono in modo concreto né sulla verifica dei requisiti né sulla par condicio tra i concorrenti. In questi casi, il provvedimento di esclusione si pone in contrasto con i principi che governano la materia degli appalti pubblici, imponendo invece una valutazione sostanziale della posizione del concorrente. La giurisprudenza più recente conferma un orientamento ormai consolidato: il sistema degli appalti pubblici non può essere governato da un formalismo fine a sé stesso, ma deve privilegiare la verifica sostanziale della posizione del concorrente, tenuto conto che l’obiettivo finale della gara stessa è quello di individuare il miglior contraente possibile per l’amministrazione pubblica. Il superamento del formalismo e il ruolo del fascicolo virtuale Nel solco tracciato dalla giurisprudenza in merito al progressivo abbandono del formalismo esasperato si colloca la sentenza del TAR Catania, 19 giugno 2025, n. 1929. La pronuncia affronta un tema particolarmente rilevante nella prassi applicativa: quello della gestione documentale alla luce del fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE). Il Collegio chiarisce come il sistema delineato dal nuovo Codice abbia modificato profondamente il modello di verifica dei requisiti, spostando il baricentro dalla produzione documentale da parte del concorrente alla verifica diretta da parte della stazione appaltante tramite banche dati. In questo contesto, la modalità di trasmissione o caricamento dei documenti non può assumere valore decisivo ai fini dell’ammissione o esclusione dalla gara. Il principio emerge in modo chiaro nella parte della sentenza in cui si affronta la questione dell’obbligo di inserimento della documentazione nel fascicolo virtuale: “il disciplinare […] si limita a richiedere il possesso della certificazione […] e non già l’obbligo – a pena di esclusione – di caricarla nel fascicolo virtuale, il quale rappresenta un sistema di supporto alla stazione appaltante per la verifica dei requisiti, non un elemento costitutivo della legittima partecipazione alla gara” Questo passaggio è centrale. Il TAR chiarisce infatti che il FVOE: è uno strumento di verifica non è un requisito autonomo non può diventare una causa indiretta di esclusione Ne consegue che un’irregolarità nella modalità di caricamento o gestione della documentazione non può essere automaticamente equiparata alla mancanza del requisito, soprattutto quando questo risulti comunque esistente e verificabile. Diversamente, si finirebbe per attribuire rilevanza decisiva a profili meramente procedurali, reintroducendo proprio quel formalismo che il legislatore ha inteso superare. Il principio assume particolare rilievo nella prassi, dove molte esclusioni derivano da errori tecnici o irregolarità formali nella produzione documentale: in tali ipotesi, l’estromissione dalla gara può risultare illegittima proprio perché fondata su elementi non decisivi ai fini della verifica sostanziale dei requisiti. Conclusioni operative Alla luce dei principi richiamati, l’esclusione per irregolarità formali non può essere considerata automatica, ma richiede sempre una valutazione concreta dell’incidenza della carenza sul possesso dei requisiti e sulla correttezza dell’offerta. In molte ipotesi, infatti, l’irregolarità è meramente dichiarativa, sanabile o comunque non idonea ad alterare la par condicio tra i concorrenti, con la conseguenza che un approccio eccessivamente formalistico della stazione appaltante può rendere il provvedimento espulsivo illegittimo. Proprio per questo, le esclusioni fondate su profili documentali o formali devono essere sempre verificate con attenzione, anche alla luce dei tempi particolarmente brevi per l’impugnazione: una valutazione tempestiva consente di individuare eventuali vizi e di comprendere se vi siano margini per contestare l’esclusione e tutelare la posizione dell’operatore economico.