In una recente pronuncia il Consiglio di Stato, affrontando il macro tema delle cause di esclusione dalle gare d’appalto, ha avuto modo di analizzare la questione della mancata indicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto.
Con la sentenza n. 2605 pronunciata dalla V sez. il 28/3/2025, Giudici di Palazzo Spada sostengono come l’esclusione sia da considerarsi legittima quando la lex specialis di gara richieda espressamente l’indicazione del CCNL applicato, trattandosi di un elemento funzionale alla verifica della corretta determinazione del costo della manodopera e della sostenibilità dell’offerta.
In questi casi l’indicazione del contratto collettivo non rappresenta un dato meramente formale. Al contrario, essa consente alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi retributivi previsti dalla contrattazione collettiva e di controllare la congruità economica dell’offerta presentata dall’operatore economico.
La mancata indicazione del CCNL richiesto dalla documentazione di gara può quindi impedire tale verifica e, di conseguenza, legittimare l’esclusione dalla procedura di gara.
Il CCNL negli appalti pubblici secondo il Codice
Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) attribuisce un ruolo centrale alla tutela dei lavoratori impiegati negli appalti.
L’art. 11 del Codice stabilisce infatti che agli addetti impiegati negli appalti pubblici devono essere applicati contratti collettivi coerenti con l’attività oggetto dell’appalto.
In particolare la norma prevede che:
“Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni.”
La corretta individuazione del CCNL applicato rappresenta quindi un elemento essenziale per garantire:
il rispetto dei minimi salariali
la tutela dei lavoratori
la sostenibilità economica dell’offerta.
Il collegamento con il costo della manodopera
Il tema si collega direttamente alla disciplina del costo della manodopera prevista dal Codice dei contratti.
L’art. 41 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce infatti che:
“Le stazioni appaltanti individuano nei documenti di gara i costi della manodopera.”
Questo consente alla stazione appaltante di verificare che l’offerta economica sia coerente con i costi del lavoro previsti dalla contrattazione collettiva.
L’indicazione del CCNL applicato diventa quindi uno strumento essenziale per verificare:
la corretta determinazione del costo della manodopera
la congruità dell’offerta
l’assenza di fenomeni di c.d. “dumping contrattuale”.
Perché non è possibile utilizzare il soccorso istruttorio
Un ulteriore profilo analizzato nella sentenza in commento riguarda la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio per sanare l’omessa indicazione del CCNL in sede di offerta.
L’art. 101 del Codice dei contratti pubblici consente alla stazione appaltante di richiedere integrazioni documentali ai concorrenti.
La norma prevede infatti che:
“La stazione appaltante assegna un termine per la presentazione, integrazione o regolarizzazione delle dichiarazioni.”
Ad avviso della parte appellante, la Stazione appaltante avrebbe dovuto consentire la regolarizzazione della carenza mediante soccorso istruttorio, poiché l’indicazione del CCNL non costituirebbe un elemento essenziale dell’offerta – né tecnica né economica – e non sarebbe comunque direttamente correlata alla determinazione dei costi della manodopera.
Tuttavia, il Consiglio di Stato, richiamando un proprio precedente giurisprudenziale, sostiene come
nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle cause d’esclusione
L’offerta carente dell’indicazione del CCNL viene dunque ritenuta incompleta, atteso che:
l’integrazione successiva potrebbe modificare la struttura economica dell’offerta
si violerebbe il principio di par condicio tra i concorrenti.
Per questo motivo la giurisprudenza ritiene legittima l’esclusione dell’operatore economico che non abbia indicato il CCNL richiesto dalla documentazione di gara.
Conclusioni
La pronuncia in esame chiarisce che l’indicazione del CCNL applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto non assume rilievo per un’esigenza meramente formale, ma perché incide direttamente sulla possibilità di verificare la corretta determinazione del costo della manodopera e, più in generale, la sostenibilità dell’offerta.
In questa prospettiva, l’omessa indicazione del contratto collettivo richiesto dalla documentazione di gara non integra una semplice carenza documentale, ma determina un’incompletezza dell’offerta che impedisce alla stazione appaltante di svolgere le verifiche ritenute necessarie dal Codice dei contratti pubblici. È proprio questo collegamento tra CCNL, costo del lavoro e congruità dell’offerta a determinare la legittimità dell’esclusione e l’impossibilità di sanare tale carenza mediante soccorso istruttorio.
