Con la sentenza 24 settembre 2026, n. 7062, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato l’esclusione di un raggruppamento da una gara per lavori autostradali, ritenendo legittima la valutazione di non equivalenza tra il contratto collettivo applicato da una mandante e quello indicato dalla stazione appaltante.
La pronuncia chiarisce che l’impresa può partecipare applicando un CCNL diverso da quello previsto dal bando, purché dimostri che il trattamento riconosciuto ai lavoratori garantisca tutele economiche e normative equivalenti. La verifica non si esaurisce nel confronto delle retribuzioni, ma comprende l’insieme delle garanzie previste dai due regimi contrattuali, con conseguenze che possono coinvolgere l’intero raggruppamento.
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La controversia riguardava una procedura per l’affidamento di lavori di ammodernamento di gallerie autostradali, nella quale un raggruppamento temporaneo di imprese si era classificato al primo posto. Il disciplinare individuava come riferimento il CCNL Edilizia, consentendo ai concorrenti di applicarne uno differente a condizione che assicurasse le medesime tutele economiche e normative.
Una delle mandanti aveva dichiarato di applicare il CCNL Laterizi – Aziende Industriali, sostenendone la maggiore pertinenza rispetto alla propria attività. La stazione appaltante aveva quindi avviato la verifica di equivalenza e, dopo aver acquisito chiarimenti e un parere specialistico, aveva riscontrato differenze sfavorevoli ai lavoratori sia sul piano economico sia su quello normativo, disponendo l’esclusione dell’intero raggruppamento.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR Lazio n. 5935/2026.
Applicare un CCNL diverso è possibile, ma l’equivalenza deve essere dimostrata
La norma primaria da prendere a parametro è l’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), che attribuisce alla stazione appaltante il compito di individuare il contratto collettivo di riferimento per il personale impiegato nell’appalto, lasciando all’operatore economico la possibilità di indicarne uno diverso, a patto che questo garantisca le stesse tutele.
La libertà di scelta dell’impresa si accompagna quindi a un preciso onere dimostrativo: il fatto che il contratto applicato sia coerente con la propria organizzazione aziendale non consente, da solo, di superare la verifica richiesta per la specifica commessa. Occorre confrontarlo con il CCNL individuato negli atti di gara e documentare l’equivalenza del trattamento assicurato ai lavoratori.
Nella vicenda esaminata, la mandante sosteneva che il proprio contratto fosse più adatto alle attività di produzione e posa di manufatti. Il Collegio ha però valorizzato le lavorazioni che l’impresa si era impegnata a eseguire nell’appalto, ritenendole coerenti con il settore edile: il richiamo all’attività aziendale e al codice ATECO non poteva giustificare l’applicazione, in cantiere, di tutele inferiori a quelle richieste dalla gara.
Il confronto riguarda sia la retribuzione sia le tutele normative
Uno degli aspetti centrali della decisione riguarda il metodo della verifica. L’equivalenza non richiede la perfetta identità delle clausole dei due contratti, ma neppure può essere dimostrata selezionando soltanto le disposizioni più favorevoli del CCNL applicato dall’impresa.
La valutazione deve considerare il trattamento complessivo, distinguendo il profilo economico da quello normativo e verificando l’effettiva rilevanza delle differenze. Nel caso concreto erano emerse criticità in materia di lavoro straordinario e supplementare, preavviso, lavoro a tempo parziale, assistenza integrativa e contribuzione alla Cassa Edile.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il giudizio perché la stazione appaltante aveva esaminato l’incidenza dei singoli scostamenti e motivato la loro rilevanza complessiva, senza limitarsi a contarli. La presenza di alcune maggiorazioni più elevate non era sufficiente a compensare un sistema di garanzie giudicato, nel suo insieme, meno protettivo.
Superminimo e welfare aziendale: il confronto deve riguardare tutele effettivamente garantite
La verifica dell’equivalenza non può risolversi nel confronto tra gli importi complessivamente presenti nelle buste paga, ma richiede di individuare quali componenti retributive siano stabilmente garantite ai lavoratori. Il problema era già emerso nella sentenza del Consiglio di Stato n. 3465/2026, esaminata nell’approfondimento sui limiti del superminimo nella verifica di equivalenza tra CCNL, nella quale era stata respinta la possibilità di colmare il divario tra i contratti attraverso un’integrazione retributiva qualificata come eventuale dal CCNL applicato.
La sentenza n. 7062/2026 affronta una criticità analoga: il Collegio ha condiviso l’esclusione dal confronto del superminimo assorbibile, suscettibile di variazioni e riduzioni, e dell’indennità di cantiere, la cui applicazione non risultava adeguatamente dimostrata. La questione assume inoltre rilievo sul versante delle tutele normative, poiché anche le iniziative di welfare richiamate dall’impresa sono state ritenute insufficienti a compensare le differenze rispetto al contratto indicato nel bando, non essendone garantite la permanenza e la vincolatività.
Il punto comune alle due pronunce riguarda quindi la consistenza delle garanzie offerte: per dimostrare l’equivalenza non basta richiamare trattamenti aggiuntivi, quando questi non assicurano una protezione stabile e verificabile rispetto a quella prevista dal CCNL di riferimento.
L’estromissione della mandante non consente di evitare l’esclusione
La non equivalenza del CCNL applicato da un componente può incidere sulla partecipazione dell’intero raggruppamento. Nella controversia esaminata è stata respinta anche la prospettiva di rimuovere il problema attraverso l’estromissione della mandante interessata.
Il Consiglio di Stato ha chiarito come il rimedio sostitutivo ed escludente di cui all’articolo 97 del Codice sia applicabile nel solo caso in cui venga in rilievo la carenza dei requisiti di ordine soggettivo o professionale di uno dei componenti del RTI. Diversamente, nel caso esaminato, l’individuazione di un determinato CCNL viene qualificata quale elemento essenziale dell’offerta, trattandosi di indicazione necessaria ai sensi degli artt. 11 e 41 del Codice e idonea a conformare la struttura dei costi, trovando dunque applicazione il principio di immodificabilità dell’offerta presentata.
L’estromissione non poteva quindi essere utilizzata, nel caso concreto, per sanare l’esito negativo della verifica. Per le imprese che partecipano in raggruppamento, la valutazione dei contratti applicati dalle singole componenti assume pertanto rilievo già nella preparazione dell’offerta.
Conclusioni
La pronuncia in commento conferma che l’applicazione di un contratto diverso non determina, di per sé, l’esclusione dalla gara, mentre può condurvi una verifica che accerti l’insufficienza delle tutele offerte.
Il giudizio della stazione appaltante resta, dunque, soggetto al controllo del giudice amministrativo sotto i profili della correttezza dell’istruttoria, della ragionevolezza della valutazione e dell’esattezza dei presupposti. Per contestarlo occorre pertanto individuare errori concreti nel confronto, documenti trascurati o incongruenze nella motivazione, senza limitarsi a contrapporre una diversa valutazione di convenienza del proprio CCNL.
